政务局公共基础知识，政务类的公共基础知识

2022年10月28日，国务院办公厅正式发布了《全国一体化政务大数据体系建设指南》，深度分析了建设背景、总体要求、总体架构、主要内容、保障措施，正式拉开了全国一体化政务大数据体系建设工程的序幕。从文件各方面的细节看，如此细致的指南在以往的文件中并不多见，为该项工程的建设明确了战略和具体战术。

数据官历经基础设施和数字基础设施工程，从工程的视角分析和解读《指南》可以更为精准地分析出工程的决断力和执行力，明确的结论是：该项工程将是新时代数字经济高质量发展的能力引擎，是产业数字化和数字产业化之间的润滑剂、粘合剂。

指南的颗粒度完全对等于项目章程，是项目启动的重要依据。

“项目章程是证明项目存在的正式书面说明和证明文件。由高级管理层签署，规定项目范围，如质量、时间、成本和可交付成果的约束条件，授权项目经理分派组织资源用于项目工作。”

按照项目管理的相关理论，项目章程是正式批准项目的文件，其主要前提是可行性研究的审查和通过，从可行性研究的角度，则需要总结问题、分析现状、确定目标、择优选择技术路线、指定项目组织、制定项目计划、确定资金来源等，这些内容《指南》均有明确的描述。

一、《指南》深刻地总结了当前的问题

不同于以往的文件，《指南》在揭示问题的用词更加严厉，数据官从中挑出六个核心的要点问题。

1、数据采集的问题：从2016年51号文开始，全国各地就启动了大规模的政务数据摸底、汇集、共享、开放等，先是从部门开始做起，梳理信息系统和信息资源，和国家共享交换平台对接，多数是一次性对接，缺少后续的更新机制。时至今日，依然可以在很多部门的文件中看到需要基层执行数据采集，文件下发、组织培训、制定进度、落实任务、绩效评价，具体执行工作的都在基层，今年下半年就有部门要求全国范围内限时采集基层乡村农户的数据，《指南》的原话是“基层仍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等问题”，这点足够深刻；

2、数据共享交换的问题：随着电子政务、信息化等项目程序的持续规范和完善，在可研阶段一般都要求梳理出本项目所需要的数据资源，以及所产生的数据资源，形成数据资源目录，实际执行过程，往往只停留在纸面上，如何获取既有大数据平台的数据成了一笔糊涂账，数据官这点感受很深，政府要求项目不能重复采集数据，必须从大数据平台获取，大数据平台的承建方或运营方认为这是企业劳动所得的资产，政府当然不认可这种说辞，但依然对后续的承建方施压，要求承建方自己解决商务层面的问题，解决了就是成本付出，不解决就不了了之。《指南》中在共享供需对接方面说到了“七个不”：数据需求不明确、共享制度不完备、供给不积极、供需不匹配、共享不充分、异议处理机制不完善、综合应用效能不高，这点也足够深刻；

3、数据质量与标准问题：因为缺少标准、或者标准没有执行，很多项目中都有数据治理工程，数据治理渐渐成了项目标配，《指南》中说到“需要投入大量人力财力对数据进行清洗、比对，大幅增加运营成本”。数据质量问题无法根治，但可以优化，“明确标准、执行标准、规范采集、源头治理”这是数据官总结的16字建议，还是要向项目要效益，多花些钱在项目的主要目标上，减少无效的投资；《指南》中用“形同虚设”形容标准规范，这词足够震撼，一个项目拿出10%的经费做了十几个标准，最终的交付物是标准文本，能起到什么作用呢？

4、数据回流的问题：这条《指南》并没有在共享供需对接中提到，而是放到数据支撑应用的部分，充分体现了目标驱动、应用导向，地方特别需要部门垂管系统的数据了，基础库的数据可以用于比对核验，系统的数据可以用于分析本地区情况，数据官也遇到过垂管系统要求严禁各级先留存数据再同步到系统的要求，这点能理解但想不通，《指南》用了“需求迫切”、“制约”等词来描述数据返还难，确实是做了大量的调查和研究工作；

5、基础支撑的问题：终于提到了政务云资源使用率了，一个城市动辄每年上千万的政务云建设和运维运营费用，地方还被承建方和运维运营方捆绑着，这些算力的投资怎么测算，能否真正发挥作用，《指南》明确说到了这个问题；

6、数据安全保障的问题：这一点作为一般文件的通用话术，但没有通用的表达，提出了数据全生命周期的安全管理与防护，指出了需要数据安全运营的专业力量，这对于未来行业发展给出了一个新的领域方向。

二、《指南》清楚地定义了项目对象和任务目标

项目章程要明确定义出项目或利益相关者的期望和要求，以及对产出物的要求和规定。

《指南》对目标的定义是：整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

1、对象很明确，就是数据

《指南》通篇都是在指导如何加强数据汇聚融合、共享开放、开发利用、依法流通、发挥作用五个方面。

• 从数据的层级看，从国家（部门）到省、市再到区县，要“能上能下、能进能出”；
• 从数据的内涵看，除了政务数据以外，还把一直无法触碰的涉密数据囊括其中了，也明确了其路径，政务内网、外网间导入导出、共享交换，甚至涉密数据脱密后共享，这点对各地各级开发利用数据提供了支撑依据；
• 从数据的外延看，还包括了公共数据和社会数据，特别指明了水电气、公交、第三方互联网平台，这些数据将极大地催生新的生态业态，又能反向促进政务数据的开放与融合。

2、目标很清晰，就是一体化

《指南》提出了八个一体化，统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障。八个一体化23个具体任务，制定了工程的分解结构，一体化在项目管理视角下就项目的整体管理，对项目的每个阶段都会产生影响，明确了具体的举措和路线。

• 在统筹管理上，强调了国家和地方、部门和地方在管理体系和共享协调的关系和位置；在数据目录上，不但是强调了全量编目，更进一步要求了“目录—数据”、“数据—系统”的关联关系，以及目录的同步更新管理，这一点是以往没有明确提出的；
• 在数据资源上，明确了归集、治理、建库，并且用了极大的篇幅描述“谁干什么、该怎么干”，“谁负责什么、该怎么管”，这就已经到了项目交底任务书的级别了；
• 在共享交换上，更加明确的是要求，“分钟级共享”是对共享交换一体化的量化要求，全领域、全范围的数据共享交换是具体的推动目标；
• 在数据服务上，强调的是统建共用、集约共享，国家和地区部门的政务数据平台要建设一批共性的、全局性的基础服务能力，为各级提供应用支撑，数据官团队在中华全国总工会十四五项目中所建设的工会智能数字云脑平台和部署在各省的云脑神经元系统就是为了提供数据、技术、应用三类资源的统一调度能力，为各级工会提供全局、共性的应用能力；
• 在算力设施上，为了解决问题，《指南》提出加大监测的力度，探索统一调度，这一点与“统一大市场”的目标一致；
• 在标准规范上，要求加快编制国家标准，形成体系，并强化执行和落地，真正让标准规划起到“规尺”的作用；
• 在安全保障上，从数据全生命周期出发，全过程监督、全流程管理。

三、《指南》把施工图都画出来了

项目在可研阶段就要优选技术路线，形成可实施、可落地的“图纸”，《指南》给出的不是效果图，是实实在在的施工图。上一次把图画得那么清楚应该还是国家政务服务平台。

1、体系=3+3

全国一体化政务大数据体系包括三类平台和三大支撑，从体系总体架构图看，国家政务大数据平台作为国家级政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户，所能提供的数据和能力更加强大，包括1个门户、2类数据资源库、6大核心系统、N个应用支撑组件，名副其实的大数据管理和服务平台；更细的是国家平台与地方和部门的关系，使用了近乎于数据流图、业务流图的方式描述各个平台提供什么、怎么提供。这里有个很重要的地方需要关注，《指南》提出各地区可以采用省级统建或省市两级分建的模式，但必须向下兼容，覆盖到县级，县级不再单独建设，这一点对未来政务大数据市场的格局会发生变化；

2、“三通一平”—把施工过程需要排出的“障碍”先处理掉

施工图的作用是看图干活，前序的问题已经处理好了，《指南》直接把体系和其他相关系统的关系明确了，包括：整合数据共享渠道、充分利旧、涉密与非涉密数据如何打通、和党委、人大等机构如何对接、公共数据社会数据如何对接、与一体化大数据中心如何对接，为施工扫清了“障碍”。

四、《指南》列出了项目章程中的事业环境因素和组织过程资产

项目管理理论中，事业环境因素是编制项目章程过程中，需要考虑的项目外部环境和组织环境等因素，包括政府政策保准、行业规定、市场变化、技术更迭等；组织过程资产是项目管理组织自身所拥有的信息、知识和经验等。

1、组织保障与资金出处明确

《指南》全篇多处提到牵头部门、责任部门、职责分工等，这都是为了强调体系的组织结构和保障；并且提出了资金的路径，地方资金出处、部门资金出处，符合项目启动的基本条件；

2、总结经验，提出建议

“建运分离”、“建运一体”、“管运分离”、“管运一体”，这些都是长此以往国家、部门、各地总结的经验，在此基础上，《指南》提出了“管运适度分离”，这个“适度”用的太妙了，强调运营的必要性，并鼓励开放运营商业机会，但又要明确主体责任，起到监管作用，这是大量的组织过程资产总结出的精华。

总结了问题、定义了对象和目标、输出了施工图、分析了环境因素和组织过程资产，这样全国一体化政务大数据体系建设工程项目章程就已经完备并且发布，工程建设的大幕已经拉开，作为深耕数字政府领域的各位，也包括数据官在内，激动溢于言表，在新时代将有新作为，让我们一起拭目以待。