[公共危机管理基础知识]《公共管理学》第九章 公共危机管理

《公共管理学》第九章 公共危机管理

公共危机管理基础知识

一、名词解释

1. 突发事件

答:突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤广、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。按照突发事件的发生讨程、性质和机理，突发事件分为以下四类：

(1)自然灾害类突发事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；

(2)事故灾难类突发事件，主要包括工矿商贸企业的各类重大安全事故，重大交通运输事故，公共设施、设备事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故；

(3)公共卫生类突发事件，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；

(4)社会安全类突发事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件、重大刑事案件以及规模较大的群体性事件。

四类突发事件并不是截然对立的，相互之间呈现多元与共时的特征，在特定的情景下可能相互转化。

2. 公共危机

答:公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。公共危机通常都具有三个共同要素：①未曾意料而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会情境；②具有严重的危害与社会影响；③在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。

3. 公共危机管理

答;公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称。目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。对公共危机管理含义的理解包含了对以下几个问题的理解：①由谁来实施管理，即管理的主体；②管什么，即管理的对象；③怎么管，即管理活动的具体内容与方式。

4. 公共危机预警

答:公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些公共危机管理基础知识危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。建立和完善公共危机管理的预警机制，就是要使危机预警成为公共危机管理的一项重要职能。是建立现代化公共危机管理体系的前提基础，也是实现公共管理从被动型应付危机向主导型防范危 公共危机管理基础知识机转变、从“事后救火”管理向“事前监测”管理转变、从危机发生后的““救火员”角色向危机发生前的“监测员”角色转变的需要。

5．行政紧急权力

答:行政紧急权力是指在紧急状态下，为了有效、及时地控制和消除突发事件引起的社会危害，所赋予政府公共部门的较平时更多、更广泛和更具强制性的公共权力。包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等，从而保证政府公共部门拥有必要的权力和充分的行为能力来防治和应对公共危机。

6.公共危机管理法制

答;公共危机管理法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。属于非常态法制。作为预防、控制、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。公共危机管理法制具有以下五个方面的特点：①内容和对象上的综合性、边缘性；②适用上的临时性和预备性；③实施过程具有很强的行政紧急性；④立法目的上更强调对权利的保障性；⑤法律制裁具有更大的严苛性。

7. 危机分级

答:危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，突发事件可分为四级：①特别严重的是1级，用红色表示；②严重的是二级用橙色表示；③较重的是三级，用黄色表示；④一般的是四级，用蓝色表示。

8. 危机分类

答:公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来亚重威胁的紧急事件或者紧急状态。不同类型的公共危机的诱因、影响方式和危害程度有很大差异，从而使政府必须采取不同应对措施和手段。公共危机分类是指，根据一定的标准将危及分为不同的类型，分别进行管理。具体的分类有：

①据公共危机产生的诱因分类

a.外生型危机，指由于外部环境变化带来的危机。

b.内生型危机，指由于内部原因所引发的危机。

c.内外双生型危机，指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机。

②据公共危机发生的领域分类

a.政治性危机，如战争、武装冲突、恐怖主义活动等。

b，社会性危机，如社会骚乱、罢工等。

c.宏观经济性危机，如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下、股票市场大幅变动等。

d.生产性危机，如工作场所安全事故、产品安全事故等。

e.自然性危机，如地震、火山、流行性疾病等。

③据公共危机中主体的态度分类

a利益一致型，在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，辟如印度洋大海啸。

b利益冲突型，当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机。

④据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等分类

a.结构良好的，指危机并非历史久远长期积累的问题，而且涉及核心的价值和根本原则程度较轻。

b.结构不良的，指危机是历史久远长期积累的问题，较大程度上涉及核心的价值和根本原则。

一、概念题

1突发事件

答：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。按照突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件可分为四类：①自然灾害类突发事件；②事故灾难类突发事件；③公共卫生类突发事件；④社会安全类突发事件。

2公共危机

答：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。公共危机通常具有三个共同要素：①未曾料到而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会情境；②具有严重的危害与社会影响；③在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。公共危机一般具有四个特征：突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性、决策的非程序化。

3公共危机管理

答：公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，其目的是提高危机发生前的预见能力、危机发生后的处置能力以及事后的恢复能力。对其含义的理解包含了对以下几个问题的理解：①由谁来实施管理，即管理的主体；②管什么，即管理的对象；③怎么管，即管理活动的具体内容与方式。公共危机管理是公共管理不可或缺的重要组成部分和政府全面履行公共管理职能的重要体现，是推进国家治理体系和治理能力现代化、构建国家安全体系、实现国家长治久安的迫切要求。

4公共危机预警

答：公共危机预警是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。

5行政紧急权力

答：行政紧急权力是指在紧急状态下，为了有效、及时地控制和消除突发事件引起的社会危害，赋予政府公共部门的较平时更多、更广泛和更具强制性的公共权力。行政紧急权力包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等，从而保证政府公共部门拥有必要的权力和充分的行为能力来防治和应对公共危机。但按照依法行政的法治原则和精神，行政紧急权力必须在法律规制下行使，并受到必要的监督。

6公共危机管理法制

答：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。作为预防、控制、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。其基本功能是在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。公共危机管理法制的特点有：①内容和对象上的综合性、边缘性；②适用上的临时性和预备性；③实施过程具有很强的行政紧急性；④立法目的上更强调对权利的保障性；⑤法律制裁具有更大的严苛性。

7危机分级

答：危机分级是指根据某种标准将公共危机进行级别划分，对不同级别的危机采取不同的处置措施。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。具体含义如下：①Ⅰ级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作；②Ⅱ级突发公共事件，规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；③Ⅲ级突发公共事件，后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；④Ⅳ级突发公共事件，其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制。

8危机分类

答：危机分类是根据一定的标准将危机分为不同的类型，分别进行管理。具体的分类有：①根据公共危机产生的诱因，分为外生型危机、内生型危机和内外双生型危机；②根据公共危机发生的领域，分为政治性危机、社会性危机、宏观经济性危机、生产性危机和自然性危机；③根据公共危机中主体的态度，分为利益一致型和利益冲突型；④根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，分为结构良好的公共危机和结构不良的公共危机；⑤根据公共危机的发生过程、性质和机理，可分为四类：自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件和社会安全事件。

9“一案三制”

答：“一案三制”是指一种具有中国特色的应急管理体系。其中，“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要是指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要是指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。“一案”与“三制”相互依存，共同发展，确保能够起到应急救援的作用。

二、简答题

1分析突发事件与公共危机之间的关系。

答:(1)突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。

(2)公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。

(3)突发事件与公共危机的关系

突发事件是引起公共危机产生的原因，随着时间的推移，公共危机事件经由突发、扩散发展到爆发，公共危机的程度也不断提高。如图9-3所示。

图9-3突发事件与公共危机关系示意图

2. 根据我国行政体制的情况，分析如何合理构建公共危机管理体制。

答:公共危机管理体制应包括：预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等。具体内容如下：

(1)建立公共危机管理的统一指挥体制。建立统一指挥体制是适应公共危机管理的需要。统一的指挥体制，伸干快速高效地决策和调动资源，减少管理环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生；便干把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥整体效能。强化公共危机管理的统一指挥、综合协调，是当代世界各国提高应对危机能力的普遍做法和发展趋势。

统一指挥体制具有不同的形式：第一，设置领导机构、总体协调机构。第二，建立分类管理公共危机的专业机构。按照公共危机的性质和机理，将公共危机分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件四类。

(2)建立分级响应和属地管理相结合的体制。建立分级响应和属地管理相结合的体制是适应公共危机难以预测性和扩散性的特点，为有效解决条块结合的问题而建立的管理体制。

(3)建立健全危机管理联动协同体制。通过建立健全危机管理联动协同体制，可以加强各部门、各地区危机管理体系建设的统筹规划、资源整合和整体协同。

3. 分析公共危机管理各个阶段上的管理内容与措施。

答:(1)公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。危机管理，包括了危机的疏缓、危机的准备、危机的应对以及危机后的恢复和重建四个关键的环节或者阶段。为了有效地管理危机，危机管理者需要在不同的阶段，采取不同的政策和措施。

(2)各阶段内容及具体措施

①危机的疏缓。指管理者采取各种各样的预防措施，通过持续不断的努力和行动，以降低或者消除灾害及其影响的风险。危机的疏缓不同于其他危机管理环节的一个重要特点在于它关注长期的预防性工作，而不是着眼干危机发生以后的应对。疏缓工作涉及面十分广泛：

a.风险源的确认和控制。任何的疏缓和防范措施都是建立在对特定区域可能发生何种灾害的分析基础上 的。因此对于仟何地区或者组织，要根据历史的资料和现实的探查，确认可能出现的灾害的类型，建立风险的档案，确认风险源，在此基础上绘制风险地图。

b.通过工程项目防范灾害。一些工程项目如疏通河道、修建大坝、建设和加固大堤等的确可以预防一些白然灾害如洪水对人们所造成的影响

c通过有效地管理地区的发展来疏缓风险和灾害。地方政府在规划和管理发展的过程中，可以通过发展规划，如土地使用规划、城市建设规划、市政建设规划、人口控制规划等等有效地降低可能的风险。

d. 通过制定和实施严格的管制措施来疏缓风险和灾害。强化政府的管制历来是各国政府有效疏缓各种灾难和危机的有效措施。这些管制措施涉及经济和社会生活的方方面面。

e通过公共信息和教育的途径疏缓风险和灾害。在任何时候，建立一个安全的和具有防卫能力的社会的关键在于公民的风险意识和能力。

f、通过政府的财政和诱因政策的途径疏缓风险和灾害。政府的诱因政策在疏缓中发挥积极的作用。诱因政策主要是通过政府的财政补贴和税收发挥作用的。

②危机的准备。危机准备不同于危机的疏缓，涉及的是危机管理的功能性和运作的层面即直接针对危机的应对及灾后恢复和重建。危机准备包括了制定应急的计划和预案、提前准备应急的资源等等。一个较为系统的危机准备项目需要回答以下四个问题：第一，哪些部门和机构需要参与到危机准备的工作之中？第二，什么样的应急和灾害恢复行动是可行的？比如如果要进行人员的疏散和撤离，疏散和撤离的途径是否明确。第三，应急组织如何有效地运作，有效地运作需要何种资源？第四，应急准备工作是否充分，预案是否得到演练等。

危机准备的核心是制定危机管理的规划。应急管理计划包括三个组成部分：一是基本计划；二是功能性的计划；三是特殊的计划。

基本计划是对一个地区应急管理的一般性说明，包括对目的的阐述、危机情景的假设、危机管理组织及其职责的分配、具体的运作程序、行政、后勒的保障和资源的支持等。功能性计划的核心旨在回答危机出现以后如何有效地运作，即回答需要干什么，谁负责具体的执行的问题，如谁负责指挥和协调，谁负责信息沟通，谁负责预警，谁负责人员的撤离和疏散以及如何进行，谁负责医疗救助等等。特殊的计划是指超出常态计划之外的，需要做出特别处理的事件的特殊应对方法。

③危机的应对。主要目标是：保护人们的生命安全；降低灾害的最初影响和损失；最大限度地减少危机产生的次级影响和损失。危机应对阶段的主要工作包括：

a通知和警示。一些自然灾害，如台风、洪水等等的发展是有一个过程的。因此，有关灾害的监测部门需要向有关政府部门和社会公众发出警示和通知。在此时，应急部门处于待命状态，社会公众同时也需要采取相应的行动，如随时了解和掌握危险发展的程度；采取一些准备措施如储存一些必需的资源，准备撤离危险地带等等。

b.发布警告信息。要立即通过喇叭、广播、电视等传播途径向当地居民发出警告信息，以便使居民采取讯谏的预防措施。

c.保护生命和财产。一旦危机事件发生，应急部门和社会公众需要立即采取必要的措施和行动保护人们的生命和财产的安全。对于应急部门而言，需要提供的主要服务包括安全保卫、消防、医疗救助、人员搜救、人员撤离、提供临时避难场所等等。

d.向公众提供基本的生活服务。灾害发生后，向受灾地区的民众提供基本的服务，如衣、食、住、医疗等等。

e恢复和重建。在灾害发生之后，要立即开始灾后的恢复和重建工作:采取措施恢复正堂的生活、生产秩序。

④危机后的恢复和重建。恢复和重建阶段开始于危机的应对阶段，一直持续到社区恢复到正常的生活状态。最终的目标是确保社区居民的生活质量恢复到灾前的状态。恢复的措施有短期的和长期的。短期措施主要是救济和安置，长期的措施包含了灾害后的重建工作和社会经济的发展措施。

救济和安置工作主要包括清理灾害的现场；恢复经济的活动；恢复政府的服务；为灾民提供基础性的公共服务。重建工作则包括了基础设施的重建，重振地方经济和社会的活力等。

4. 如何科学剖析公共危机管理的动态模式?

答:公共危机管理是一种动态的过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等步骤与阶段。如图9-4所示。

图9-4公共危机管理的动态模式

(1)危机爆发前的活动。主要是负责协助组织对危机情境进行预期，并在危机发生前即将危机消弭于无形。这个阶段的活动包括：建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统等，并成立危机知识库，负责危机相关情境的草拟及推演。

(2)危机发生时的活动及设备。主要给危机管理小组提供相关的支持，如重要讯息及资源等的提供。这个阶段的执行机构大致可分为：

①危机指挥中心：负责各项指派事宜及处理工作。由决策者及其幕僚、危机处理小组、危机处理专家等三个单位所组成；

②危机情境监测系统：负责对危机的发展状况作追踪，并向危机指挥中心内的决策者报告；

③危机资源管理系统：负责解决危机时所需资源的安置、分配及取得等任务。

(3)危机后的活动。对组织的执行绩效工作进行评估，并将评估结果作为对危机管理过程修正的参考。这个阶段的主要任务有：

①成立评估调查系统，确认危机的成因；

②加速复原工作的进行；

③继续推行下一阶段的危机管理计划。

5列举公共危机管理包含的各种机制及功能。

答:公共危机管理机制是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的动态管理。公共危机管理机制主要包括公共危机预警机制、决策机制、资源配置与保障机制、善后处理与评估机制、新闻发布机制。具体如下：

(1)公共危机预警机制。指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断。并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。

公共危机管理预警机制具有的功能主要包括：信息收集与分析、危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通。

(2)公共危机管理决策机制。公共危机管理决策具有以下特点：公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。利益群体和公众的参与非常有限，媒体也主要是协助政府进行社会动员，同时，在危机决策中，为决策者提供咨询的专家数量不多。在危机状态下，政策的合法化主要是通过已有法律事先授权，即通过事先制定的法律明确规定在危机状态下决策机关及其首脑的决策权限。一旦发生危机，只要所作的决策不违背有关基本法律、不超出这些权限范围，就自动具有合法性。

明确了危机状态下的决策主体及其权限，规范了危机决策行为，从而可以避免在紧急危机的情况下出现决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功几率。

(3)公共危机资源配置与保障机制。公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力、物力等有形资源，也包括广义资源的各种社会文化与政治资源。公共管理应对公共危机的能力，不仅取决于所掌握资源的数量与质量，更在于其配置资源的效率。因此，公共危机管理中的资源配置与管理的主要问题就是如何使各种资源得到有效配置。

功能。建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。

(4)公共危机新闻发布机制。具体包括新闻发布应急响应机制；新闻发布机制；中外记者采访管理机制；境内外舆情跟踪和通报机制；互联网信患安全管理机制；公共危机事件分类处理新闻发布机制。公共危机的新闻发布是危机处置和管理工作的重要组成部分。功能。加强公共危机新闻发布工作的规范化、制度化建设，及时准确地发布信息，对于妥善处理危机事件、减少危机损害和维护公共部门的良好形象，具有重要意义。

(5)公共危机管理的控制外理机制。公共危机管理的控制是指公共危机管理者通讨监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行，实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；在行动之中进行，称为同期控制；在结束之后进行，称为反馈控制。

反馈控制的主要作用，是通过总结过去的经验、教训，为未来危机应对计划的制定和活动的安排提供借鉴，偏差的信息可以用来对未来危机管理活动的控制提供帮助。

(6)公共危机管理的善后处理与评估机制。危机事态得到控制，当人们从紧张和失衡状态中恢复后，并不意味着公共危机管理的过程已经结束，只是危机管理进入一个新的阶段――善后处理阶段。公共危机管理有两个重要的任务：一是以危机问题的解决为契机，进行危机后的恢复重建和危机责任人员的责任追究，慰藉公众的惊恐心理，恢复其生活信心，巩固危机管理的成果，防止危机的复原和反弹；二是从危机中总结经验教训，堵寒危机管理中的制度、机构和政策漏洞，制定长期的反危机战略，真正从危机事件中受益。公共危机管理的评估机制是公共危机管理的一个阶段性总结，将危机防范的意识和危机管理的评价专门化、制度化，使其成为一项常规工作。

6. 如何正确处理危机应对与行政紧急权力规制之间的关系？

答:行政紧急权力是指在紧急状态下，为了有效、及时地控制和消除突发事件引起的社会危害，所赋予政府公共部门的较平时更多、更广泛和更具强制性的公共权力。包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等，从而保证政府公共部门拥有必要的权力和充分的行为能力来防治和应对公共危机。危机应对与行政紧急权力规制之间的关系主要体现在以下几方面：

(1)范围规制。这实际上是法律保留原则的体现。法律对于政府在紧急状态下有效、及时外理各种突发事件，应对危机所必须且有的权力，事前都尽可能加以详尽、明确的列举规定。

(2)程度规制。行政紧急权力的行使不仅有范围的限制，还有程度上的约束，这主要是要求行政紧急权力以及紧急措施要符合比例原则。比例原则又称“禁止过度”原则。

(3)程序规制。公共危机事件与紧急状杰下行政紧急权力的行使要遵循一些特殊的行头程序，但不能不受到程序的规制。权力必须按照一定的程序行使，程序的公正、公开是现代法治的应有之义，也是我国目前行政紧急权力法律规制所缺乏和急需完善的。

(4)目的和条件规制。在紧急状态下，政府公共部门虽然享有比平时更多、且更具强制性的权力，但是，法律授予政府公共部门这些权力是附有条件的。如果政府公共部门违反法定条件行使权力，即构成滥用权力，将因此被追究法律责任。

7. 如何理解进行危机管理的意义？

答:(1)公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称。

(2)人类社会进入21世纪以后，影响人类生存和发展的全球性突发事件，如“911”恐怖事件、“SARS疫情”“禽流感病毒”印度洋地震海啸和法国大骚乱等突发事件，使危机的形式、规模、传播速度和影响程度急剧升级和扩大。公共危机管理越来越成为当代公共管理的重要内容。公共危机管理是公共管理不可或缺的重要组成部分和全面履行公共管理职能的重要体现，公共危机管理能力是公共管理能力的充分体现，是强化学习与研究公共危机管理、理解其意义的应有态度。

三、案例分析

1分析海啸造成的生命财产损失与公共危机管理之间的关系。

答:责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管理机制是成功应对这次地震灾害的关键所在。具体体现在以下几个方面：

(1)成熟的危机管理机制可以使得使各个部门迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同。反之，则会毫无头绪，乱了阵脚。

(2)成熟的危机管理机制可以使得政府与媒体良性互动，信息透明。及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；或进行实况转播，客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。反之，则会造成社会动荡，人民恐慌，做出不必要的极端行为，政府的公信力下降。

(3)成熟的危机管理机制可以使得人们提前对地震解认识，能动的加以防范，地震灾害保险可以帮助人们顺利渡过难关。反之，众多人民将会流离失所，则不仅对百姓的是一种灾难，也加大了政府的负担。

(4)成熟的危机管理机制可以使得政府先行组织开展防灾教育和避险救护技能的训练，这些措施可以使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养。反之，加大了整个社会的恐慌与手足无措。

2. 结合案例，运用公共危机管理机制的有关理论分析预警机制、信息沟通机制的作用。

答:公共危机管理机制中的预警机制、信息沟通机制的作用具体体现在：

(1)公共危机的预警，是指危机管理的主体根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断，并发出确切的警示信号，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。公共危机管理的预警系统具有四项基本职能：

①信息收集与分析。定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议和意见等。该系统的任务是对有关危机风险源和危机征兆等信息进行收集。

②危机预报。是当监测结果显示社会中有冲突或危机的征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。

③危机监测。该系统的任务是对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。

④信息发布与媒体管理。与媒体良性互动，及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息;或进行实况转播，客观报道灾情稳定社会、安定民心。

(2)由于公共危机事件所带来的突发性、不确定性和破坏性，导致公共危机事件的应急管理与正常时期的日常管理之间存在着较大的差别。在公共危机事件中，面对非常态的局面，政府要妥善化解危机，防止危机扩大与裂变，有效的信息沟通变得更为重要。信息沟通机制有几下基本职能：

①充分动员民众力量。公共危机管理是一个全社会全方位参与的整合协调过程，现代公共危机的治理单靠政府一方的力量是不够的。在公共危机管理中，除了起主导作用的政府部门，还需要其他社会力量的共同参与，以达到资源互补、风险共担的效果，从而更好地应对公共危机事件。

②合理引导社会舆情。舆情是指在一定的社会范围内，围绕中介性社会事件的发，扛、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者及其政治取向产生和持有的社会政治态度。在危机状态下，社会公众的心理受到冲击，极易产生不同程度的心理危机，心理平衡被打破。人们往往急切地想知道危机的状态、对自己的影响以及政府怎么处理危机等，如不及时发布信息极易引起社会主观猜测，民众极易听信小道消息，导致谣言四起。

③有效辅助危机决策政府危机决策是指政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。在危机事件中，政府信息缺失会直接导致危机决策的失误。及时、全面、准确地获得和利用信息，直接关系到危机决策者能否及时和自主有针对性地采取必要的紧急措施。

④积极有效的改善政府形象。政府与民众之间进行开诚布公的对话与合作，有利于塑造诚信形象，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度。

二、思考题

1分析突发事件与公共危机之间的关系。

答：（1）突发事件与公共危机的含义：

①突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。

②公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的，给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。公共危机通常都具有三个共同要素：一是未曾料到而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会情境：二是具有严重的危害与社会影响；三是在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。

（2）突发事件与公共危机的关系：

突发事件是引起公共危机产生的原因，随着时间的推移，公共危机事件经由突发、扩散发展到爆发，公共危机的程度也不断提高，具体表现在：

①危机的突发期是解决突发事件的第一时机。如果在突发期能准确判断危机的性质，做出正确的决策，就能够最大限度地降低突发事件的负面影响。但由于事件的突发性，此时无法快速完整地搜集信息，因此很难对事件做出准确的判断。所以，突发期内的决策失误往往带有普遍性。

②危机的扩散期是突发事件发展的关键时期，在这一时期，突发事件的信息相对充分，如果对危机的判断和处理得当，事件就能够得到相对有效的解决，因此此时是解决突发事件的最佳时机。反而，如果错过这个最佳时期，突发事件所带来的损失和解决成本都会大幅增加，公共危机的程度也大大提高。

2根据我国行政体制的情况，分析如何合理构建公共危机管理体制。

答：构建合理的公共危机管理体制能够从体制上保证有效整合公共危机管理资源，形成合力，共同应对公共危机，减少危机带来的社会影响和生产生活损失。公共危机管理体制包括预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等。可以采取以下措施来构建合理的公共危机管理体制：

（1）建立公共危机管理的统一指挥体制：

建立统一的指挥体制，便于快速、高效地决策和调动资源，减少管理环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生；便于把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥整体效能。建立统一指挥的体制具体可以从以下两方面进行：

①设置领导机构、总体协调机构。通过加强领导机构和总体协调机构建设，强化综合协调、统一指挥能力，形成从中央到地方相互配合、共同行动的公共危机管理体制。结合我国的实际情况，可建立国务院应急管理委员会这样的专门机构，并赋予其统一领导、总体协调的职能。

②建立分类管理公共危机的专业机构。对公共危机进行分类，有助于了解相关性强的公共危机所具备的共同性质，有助于把握危机管理的规律和应对的重点。与此相适应，可以将多个部门管理的某一类危机整合到一个部门管理，或者建立以一个部门为主、相关部门配合的体制。根据我国的行政体制情况，可以在国家专门公共危机管理机构之下，分别设立四个类别的危机管理委员会，即自然灾害类应急管理委员会、事故灾难类应急管理委员会、公共卫生类应急管理委员会和社会安全类应急管理委员会。同时，这种分类管理公共危机的专业机构应从中央到省、市级都统一、上下衔接、自上而下地进行调整；县（区、县级市）及以下的政府，不必分类设立，而是直接建立“一元化”的危机管理机构——应急管理局，以提高危机的管理效率并精简机构。

（2）建立分级响应和属地管理相结合的体制：

分级响应和属地管理相结合的体制是为适应公共危机难以预测性和扩散性的特点，为有效解决条块结合的问题而建立的管理体制。其具体做法如下：

①由更高层次领导机构、协调机构来领导和协调跨行政区域、跨行政层级、跨部门的公共危机。

②处理公共危机都应遵守属地管理体制，即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。

③建立由一个主管部门牵头负责、其他部门予以配合的管理体制。对于跨部门、跨地区的重大公共危机，由更高层级领导机构、协调机构来统一指挥和协调。

（3）建立健全危机管理联动协同体制：

危机管理联动协同体制为建立统一指挥、分工协作、资源共享的公共危机管理体制提供了体制保障。通过建立健全危机管理联动协同体制，可以加强各部门、各地区危机管理体系建设的统筹规划、资源整合和整体协同，避免重复建设和资源闲置。

3分析公共危机管理各个阶段上的管理内容与措施。

答：公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是提高危机发生前的预见能力、危机发生后的处置能力以及事后的恢复能力。危机管理，包括了危机的疏缓、危机的准备、危机的应对以及危机后的恢复和重建四个关键的环节或阶段。为了有效地管理危机，危机管理者需要在不同的阶段，采取不同的政策和措施。各阶段的管理内容及具体措施如下：

（1）危机的疏缓，即管理者采取各种各样的预防措施，通过持续不断的努力和行动，以降低或消除灾害及其影响的风险。危机的疏缓着眼于长期的预防性工作，具体包括：

①风险源的确认和控制。任何地区或组织，都要根据历史资料和现实的探查，确认可能出现的灾害类型，建立风险档案，确认风险源，在此基础上绘制风险地图。

②通过工程项目防范灾害。通过建设一些工程项目，如疏通河道、修建大坝、建设和加固大堤等，预防一些自然灾害对人们所造成的影响。

③通过科学规划地区发展疏缓风险和灾害。地方政府在规划和管理发展的过程中，可通过发展规划，如土地使用规划、城市建设规划、市政建设规划、人口控制规划等有效地降低发生风险的可能。

④通过实行严格的管制措施疏缓风险和灾害。通过制定和实施涉及经济和社会生活各方面的管制来有效疏缓各种灾难和危机，如建筑标准和质量管制、安全生产管制、食品安全管制等。

⑤通过公共信息和教育疏缓风险和灾害。通过学校、社区、公共传媒等各种机构，利用各种方式传播危机管理的信息和知识，提高公民的危机管理意识，增强其危机管理的能力。

⑥通过政府的财政和诱因政策疏缓风险和灾害。政府的诱因政策在疏缓中主要通过政府的财政补贴和税收发挥作用。对有利于提高社会抵御力的项目和事业，政府可以提供补贴，甚至通过减免税方式予以鼓励；反之则通过提高税负的办法加以限制。

（2）危机的准备。危机准备直接针对危机的应对及灾后恢复和重建，其核心是制定危机管理的规划。危机准备包括制定应急的计划和预案、提前准备应急的资源等，其中应急管理计划包括基本计划、功能性计划和特殊计划。具体而言，危机的准备阶段需要做好以下工作：①确定参与危机准备工作的部门和机构；②确认可行的应急和灾害恢复行动；③确保应急组织有效运作，保障其有效运作的资源充分；④充分做好应急准备工作。

（3）危机的应对。危机应对阶段的主要任务是保护人们的生命安全，降低灾害的最初影响和损失，最大限度地减少危机产生的次级影响和损失。危机应对阶段的主要工作包括：

①通知和警示。一些自然灾害，如台风、洪水等的发展是有一个过程的。因此，有关灾害的监测部门需要向有关政府部门和社会公众发出警示和通知。此时，应急部门处于待命状态，社会公众同时也需要采取相应的行动，如随时了解和掌握危险发展的程度；采取一些准备措施，如储存一些必需的资源，准备撤离危险地带等。

②发布警告信息。应急部门要立即通过广播、电视等传播途径向当地居民发出警告信息，以便居民采取迅速的预防措施。

③保护生命和财产。一旦危机事件发生，应急部门和社会公众需要立即采取必要的措施和行动保护人们的生命和财产的安全。对于应急部门而言，需要提供的主要服务包括安全保卫、消防、医疗救助、人员搜救、人员撤离、提供临时避难场所等。

④向公众提供基本的生活服务。灾害发生后，应急部门要及时向受灾地区的民众提供基本的服务，如衣、食、住、医疗等。

⑤恢复和重建。在灾害发生之后，要立即开始灾后的恢复和重建工作，政府联合受灾居民采取措施恢复正常的生活、生产秩序。

（4）危机后的恢复和重建。恢复和重建阶段开始于危机的应对阶段，一直持续到社区恢复到正常的生活状态。最终的目标是确保社区居民的生活质量恢复到灾前的状态。恢复的措施有短期的和长期的。

①短期措施主要是救济和安置。救济和安置工作主要包括清理灾害的现场、恢复经济的活动、恢复政府的服务、为灾民提供基础性的公共服务。

②长期的措施包括灾害后的重建工作和社会经济的发展措施，重建工作包括基础设施的重建，重振地方经济和社会的活力等。灾害后的恢复和重建工作一定要与灾害的疏缓工作紧密地结合在一起，把恢复和重建计划与疏缓计划有机地整合在一起。

4如何科学剖析公共危机管理的动态模式？

答：公共危机管理是一种动态的过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等步骤与阶段。努纳梅克所建构的公共危机动态管理模式将危机发展分为危机爆发前、危机爆发时和危机后三个阶段，并依此指标分别规划了各阶段所需的管理活动。

（1）危机爆发前的活动，主要是预防和准备：

①应急预防的具体活动包括：a．动态预测、安全隐患排查；b．应急预案的编制；c．应急演练；d．应急知识普及与人员培训；e．应急救援支撑体系的构建。

②应急准备的具体活动包括：a．应急机构的设立和职责的落实；b．应急预案的编制、预案的培训和演习；c．安全隐患的排查与风险评估及管控；d．应急队伍建设、应急设备和物资的准备与维护；e．与外部应急力量的衔接，其目标是保持重大事故应急救援所需的应急能力。

（2）危机爆发时的活动：

①危机爆发时的活动主要是应急响应，又称应急处置，是指事故发生后，有关组织或人员采取的应急行动，包括事故的报警与通报、人员的紧急疏散、急救与治疗、消防和工程抢险、信息收集与应急决策以及外部救援等各种处置措施的采取。应急响应的目的是尽可能地抢救受害人员，维护可能受威胁的人群，尽可能控制和消除事故，使人民生命财产的损失降到最低。

②这个阶段的活动主要是给危机处理小组提供相关的支持，如重要信息及资源等的提供。这个阶段的执行机构大致可分为：a．危机指挥中心，负责各项指派事宜及处理工作，由决策者及其幕僚、危机处置小组、危机处置专家等三个单位所组成；b．危机情境监测系统，负责对危机的发展状况作追踪，并向危机指挥中心内的决策者报告；c．危机资源管理系统，负责解决危机时所需资源的安置、分配及取得等任务。

③对公共危机事件的应对处置包括两条战线：a．对危机事件本身的处置，需要做对；b．对新闻媒体和社会舆情的处置，需要说对。

（3）危机后的活动。对组织的执行绩效工作进行评估，并将评估结果作为修正危机管理过程的参考。这个阶段的主要任务有：①成立评估调查系统，确认危机的成因；②加速复原工作的进行；③继续推行下一阶段的危机管理计划。

5列举公共危机管理包含的各种机制及功能。

答：公共危机管理机制是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的一系列机构和职能运行的路径与程序。公共危机管理机制及其功能具体如下：

（1）公共危机预警机制。公共危机预警是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警机制具有的功能主要包括：①信息收集与分析；②危机预报；③危机监测；④信息发布与媒体管理；⑤信息沟通。

（2）公共危机决策机制。公共危机管理决策机制是在事态严峻、时间紧迫、信息不充分、可用资源有限的背景下做出非程序化决策的机制。规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：①就防范或处理特定的危机而言，谁是决策主体，最终做出决定的是哪个层次的个人和机构、什么范围的人员，是特定决策机关的首脑还是核心群体；②决策主体的决策权限；③危机决策的程序；④最终决策采用的方式，包括决策表决方式等。

（3）公共危机资源配置与保障机制。公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力、物力等有形资源，也包括广义资源的各种社会文化与政治资源。公共危机管理中的资源配置与管理的主要问题就是如何使各种资源得到有效配置。公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制，建立健全一整套资源获取与管理的组织、制度体系，建立和完善综合性的资源协调机制。

建立一个良好的公共危机管理资源配置与管理机制，要建立健全相关的制度，包括适应现代公共危机管理的财政预算与支付制度、监督与审计制度等，形成规范化、法治化和制度化的公共危机管理的资源动员与分配、使用、监督、审计和评估机制。监督途径主要包括内部控制、第三方评估和社会舆论监督。

（4）公共危机新闻发布机制。公共危机的新闻发布是危机处置和管理工作的重要组成部分，具体包括：①新闻发布应急响应机制；②新闻发布机制；③中外记者采访管理机制；④境内外舆情跟踪和通报机制；⑤互联网信息安全管理机制；⑥公共危机事件分类处理新闻发布机制。

（5）公共危机控制处理机制。公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。控制处理机制的功能包括：①公共危机管理的前馈控制能够在实际工作开始之前防止问题的发生，而不是出现问题后再补救。②公共危机管理的同期控制是指活动开始以后，对正在进行的管理活动进行检查监督，及时采取纠偏措施，加以控制。③公共危机管理的反馈控制是指在危机管理过程结束以后，按照危机应对计划要求检查各项危机应对的结果，进行总结评价。反馈控制的主要作用，是通过总结过去的经验、教训，为未来危机应对计划的制订和活动的安排提供借鉴。

（6）公共危机善后处理与评估机制。公共危机善后处置机制是指当危机事态得到控制，人们从紧张和失衡状态中恢复后的工作机制。公共危机评估机制是依据科学与综合的评估指标体系，运用严格的程序和科学方法，对公共危机处置结果进行测量的机制。公共危机善后处理机制的内容主要包括：①灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；②按照程序清算损失；③赔偿损失，抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；④对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；⑤进行事故调查与危机直接责任人员的处理。

6如何正确处理危机应对与行政紧急权力规制之间的关系？

答：（1）行政紧急权力的含义：

行政紧急权力是指在紧急状态下，为了有效、及时地控制和消除突发事件引起的社会危害，有必要赋予政府公共部门较平时更多、更广泛和更具强制性的公共权力，包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等，从而保证政府公共部门拥有必要的权力和充分的行为能力来防治和应对公共危机。

（2）正确处理危机应对与行政紧急权力规制之间的关系，要对行政紧急权力进行以下几方面的规制：

①范围规制。它实际上是法律保留原则的体现。法律对于政府在紧急状态下有效、及时处理各种突发事件，应对危机所必须具有的权力，事前都尽可能加以详尽、明确的列举规定。现代法治既不允许政府公共部门即使在紧急状态下任意确定自己行使何种权力，也不允许随意伤害公民权利，而是要框定行政紧急权力限制公民权利的范围和边界。

②程度规制：

a．行政紧急权力的行使不仅有范围的限制，还有程度上的约束，这主要是要求行政紧急权力以及紧急措施要符合比例原则。比例原则又称“禁止过度”原则，具体含义包括：一是适当性或妥当性原则，指行政主体采取的措施及方法应有助于行政目的的实现；二是必要性或最小侵害原则，指行政行为应以达到行政目的为限，不能给相对人造成过度的不利影响，在有多种可以达到行政目标的手段和方法可选择时，应选择对相对人权益损害最小的，不能超过必要限度；三是均衡或相当性原则，是指采取行政措施所造成的损害，不得与达成的行政目的的利益明显失衡。比例原则的核心是要求行政自由裁量权的行使要保持在适当、必要的限度之内。

b．规制行政紧急权力的比例原则主要是强调紧急应对措施的“必要性”，即使是不突破人权的底线，政府公共部门应对突发事件采取的措施，也应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择造成损害最小的措施。

③程序规制：

a．正当程序原则在紧急状态下受到限制已是国际惯例，然而政府公共部门行使行政紧急权力应当遵循必要的、明确的法律程序规定，也已被很多国家的立法机关所接受。履行正当程序的重要保障是政务公开制度。

b．公共危机事件与紧急状态下行政紧急权力的行使要遵循一些特殊的行为程序，但不能不受到程序的规制。权力必须按照一定的程序行使，程序的公正、公开是现代法治的应有之义。

④目的和条件规制：

a．现代行政法规范和控制政府权力的重要方式之一，即在法律授予政府公共部门权力时明确规定授权的目的，在授予政府公共部门紧急权力时尤其如此，以制约政府公共部门及其工作人员在法定目的范围内行使所授权力，防止其滥用紧急权。

b．通过紧急状态法和其他有关法律确定政府公共部门行使紧急权力的条件。在紧急状态下，政府公共部门虽然享有比平时更多且更具强制性的权力，但是，法律授予政府公共部门这些权力是附有条件的。如果政府公共部门违反法定条件行使权力，即构成滥用权力，将因此被追究法律责任。

7如何理解进行危机管理的意义？

答：公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称。总体来说，公共危机管理是公共管理不可或缺的重要组成部分和政府全面履行公共管理职能的重要体现，是推进国家治理体系和治理能力现代化、构建国家安全体系、实现国家长治久安的迫切要求。加强公共危机管理是构建和谐社会的最低要求，保障人与自然、社会之间关系的和谐发展，离不开公共危机管理。

加强公共危机管理能强化政府职能，升级政府形象。公共危机管理机制的建立与完善可以进一步强化政府的职能作用，使得政府与社会彼此独立又相互依赖。政府在强化防范意识的同时，需要具备可以综合性地应对各种危机的能力和实力，在公共危机管理过程积极履行政府职能、促进文化创新、引导社会变革，从危机中捕捉积极进步的机会与力量。进行公共危机管理，可以治疗文化创伤，促进组织文化创新；查悉管理漏洞，升级政府形象；履行政府职能，增强合作治理。

三、案例分析题

请认真阅读以下案例材料，然后按照要求回答问题。

2004年12月26日早上8时，在印尼苏门答腊岛西北部海域，大洋深处突发强烈9级地震，使几乎整个苏门答腊岛、马来半岛的很多地方以及震中附近的一些岛屿都震颤起来。在海边休闲、劳作的人们惊奇地瞪大了眼睛。谁也没想到，一场灾难就要降临。

根据科学知识，大地震可能引发海啸，而且，地震引起的海啸一定是发生在地震之后，并需要一段时间传播。这次海啸的传播速度是800公里/小时。从震中到斯里兰卡需要2个多小时。因此，只要不是离地震源太近，就可以有时间逃避。然而，当海啸降临时，人们同样无以应对。斯里兰卡的一名灾民说，当时他们刚干完早晨的活，正在休息，不知不觉间，海水逼近了他们的房子，随后又很快退去，一切都很平静。村民们从没见过这种情况，都感到莫名其妙。没过多久，海浪又咆哮着扑来，把成年大象大小的石头卷了起来，还将成吨的海鱼抛到岸上。几分钟后，海面又趋于平静。很多渔民跑去看自己的渔船，有的人则到海滩上抓鱼。就在此时。更大的海浪冲了过来，“房屋眨眼间变成了垃圾”。

遭受地震和海啸袭击的印度洋沿岸各国官员承认，他们没能在苏门答腊岛附近海域发生9级地震后及时向国民发出海啸预警，否则，定将挽救成千上万人的生命。印度内政部负责人说，从印尼苏门答腊岛附近发生强烈地震到海啸抵达印度海岸，需要一个半小时的时间。如果在这段时间内政府能够通知人们海潮可能抵达的地区，很多生命就可以获救。印尼官员坦白说，他们根本不知道大地震会引发海啸，也不知道这种自然灾害到底有多恐怖。据泰国《国家报》消息，泰国气象部门曾有45分钟时间对苏门答腊岛附近的地震进行分析并决定是否发出海啸警告，但担心如果发出警报而未发生海啸可能影响国内旅游业，因而没有发出。一名泰国气象局官员称，印度洋地区已经数十年没有发生海啸，因此他们不愿意发出海啸警告。事实上，就在地震发生的30个小时前，一份包含14条减小海啸危害措施的报告就张贴在泰国气象部门。报告明确指出，在海达曼海发生海下地震后，泰国气象部应当立即准备应对海啸。但泰国政府由于担心影响旅游业瞒报了警告。斯里兰卡负责灾后救援工作的一位高级官员说，斯里兰卡没能认真对待地震预警警告，应对破坏性海啸来袭的准备工作也没有做好。

印尼气象和地质部门的一位官员承认，该国在监控灾害性天气工作上存在薄弱之处，他说：“很不幸，我们没有能预警海啸来袭的设备。这些设备都太贵了，我们没有钱来买。”泰国官员称，该国没有在受海啸袭击的泰南部地区西部海岸部署海浪监控传感器，因此当地民众和游客无法得知海啸预警。

2004年12月26日发生的印度洋特大地震海啸灾害先后殃及10余个国家，死亡约30万人，造成140亿美元的财产损失。

资料来源：本案例由作者根据有关材料报道整理编写而成。

问题：

1分析海啸造成的生命财产损失与公共危机管理之间的关系。

答：（1）公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。危机管理是一个系统的连续循环过程，包括事前、事中、事后和后危机四个阶段的管理活动。

（2）公共危机管理机制是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的动态管理。

（3）案例中，由于遭受地震和海啸袭击的印度洋沿岸各国官员未能在苏门答腊岛附近海域发生9级地震后及时向国民发出海啸预警，没能认真对待地震预警警告，应对破坏性海啸来袭的准备工作也没有做好，从而造成了严重的生命财产损失。正确的做法应是：公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。

2结合案例，运用公共危机管理机制的有关理论分析预警机制、信息沟通机制的作用。

答：公共危机管理机制是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的动态管理。公共危机管理机制中的预警机制、信息沟通机制的作用具体体现在：

（1）预警机制的作用：

公共危机的预警机制是指危机管理的主体根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信号，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。公共危机管理的预警系统具有以下作用：

①信息收集与分析。对有关危机风险源和危机征兆等信息进行收集，并定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议和意见等。

②危机预报。当监测结果显示社会中有冲突或危机的征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。

③危机监测。该系统的任务是对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。

④信息发布与媒体管理。与媒体良性互动，及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；或进行实况转播，客观报道灾情稳定社会、安定民心。

在案例中，根据科学知识，大地震可能会引发海啸，这是可以预测到的，但是印尼当地政府没有做到及时预报，造成了重大的人员伤亡与经济损失，没有发挥预警机制的作用。

（2）信息沟通机制的作用：

由于公共危机事件所带来的突发性、不确定性和破坏性，导致公共危机事件的应急管理与正常时期的日常管理之间存在着较大的差别。在公共危机事件中，面对非常态的局面，政府要妥善化解危机，防止危机扩大与裂变，这时有效的信息沟通变得更为重要。信息沟通机制有以下基本职能：

①充分动员民众力量。公共危机管理是一个全社会全方位参与的整合协调过程，现代公共危机的治理单靠政府一方的力量是不够的。在公共危机管理中，除了起主导作用的政府部门，还需要其他社会力量的共同参与，以达到资源互补、风险共担的效果，从而更好地应对公共危机事件。

②合理引导社会舆情。舆情是指在一定的社会范围内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者及其政治取向产生和持有的社会政治态度。在危机状态下，社会公众的心理受到冲击，极易产生不同程度的心理危机，心理平衡被打破。人们往往急切地想知道危机的状态、对自己的影响以及政府怎么处理危机等，如果不及时发布信息极易引起社会主观猜测，民众极易听信小道消息，导致谣言四起。

③有效辅助危机决策。政府危机决策是指政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。在危机事件中，政府信息缺失会直接导致危机决策的失误。及时、全面、准确地获得和利用信息，直接关系到危机决策者能否及时和自主有针对性地采取必要的紧急措施。

④积极有效地改善政府形象。政府与民众之间进行开诚布公的对话与合作，有利于塑造诚信形象，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度。

在案例中，印度洋沿岸国家的政府没有及时作出海啸预警，严重损害了政府的形象，未能发挥信息沟通机制的作用。