芜湖市公共理论基础知识：我国独立自主自力更生和对外开放的主要理论基础是内因和外因辩证关系原理

农村税费改革存在的问题与对策

[摘要]我国农村税费改革过程中存在一些问题，如农民负担不均衡现象较为严重，乡镇财政出现困难，部分区城性公共品的供给面临挑战。产生上述问题的主要原因有：新税制设计一刀切，税率的确定和征收办法存在一些问题，基层财政的可持续性较差，忽视了上级政府管制的实施在农村税费改革中的关键作用等。针对这些问题，应继续坚持减轻农民负担的政策，依法行政，实施配套改革；推进农村民主政治制度改革；改变农村公共品的供给机制；改革财政体制等措施。
　　一、农村税费改革存在的问题与原因

　　（一）税费改革中存在的问题

　　目前全国各地都在进行农村税费改革工作，主要内容大体为“三取消，两调整，一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和集资项目，取消屠宰税和随屠宰税附征的其他项目，取消“两工”，调整农业税政策和农业特产税政策，改革村提留的提取和使用办法。从实践看，农村税费改革确实取得了一定成效，农民负担明显地得到减轻。根据笔者在山东省某地区的调查，实行税费改革后，该地区的农民负担普遍下降了30％，有的甚至高达45％左右。但是，税费改革中也暴露出一些问题，需要我们进行深入思考，并寻求解决的办法。

　　第一，农民负担累退性增强，负担不均衡现象较为严重。具体来说，就是经济条件较好的负担轻，而较差的负担重。根据农业收入占家庭收入的比例，农民可大至分为纯农户、半农户、非农户。纯农户和半农户都要负担涉农税费，非农户则不需要负担，而纯农民多是一些无技术特长的农民，大多很贫困，这部分人无论负担多少税收都显得很重。另一方面，经济相对比较发达的农村，人均耕地少，农业税增量小，负担增加不多，而一些经济相对比较落后的产粮区，人均耕地多，负担反而增加得多。

　　第二，乡镇财政出现困难。目前，乡镇财政是最困难的一级财政。实行农村税费改革后，乡镇财政困难状况将更加突出。从近期看，取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资以及屠宰税以后，将导致乡镇财力大幅度减少。1999年，山东省乡统筹费收入35.21亿元，农村教育集资5.34亿元，屠宰税1.15亿元。根据初步测算，实行农村税费改革后，全省乡镇财政减收17亿元左右。从长远看，实行农村税费改革后，农业税成为乡镇财政的主要收入，这项税收在一定时期内将保持相对稳定，而且很容易受自然灾害影响，农业税大幅增加的可能性很小，而乡镇财政支出却逐年呈刚性增长。如此以来，乡镇财政困难将进一步加剧。

　　第三，部分区域性公共品的供给面临挑战。公共品的有效供给需要有相应的收入做保证。税费改革后，基层政府由于收入减少了很多，无暇顾及这部分产品的提供，因此，这部分公共品的供给就成了一个问题。比如一些跨流域水利工程，由于其外部性较强，受益区域已不仅仅是一个乡、一个村，而是涉及几个乡，甚至几个县。这些公共品在改革后会供给严重不足。

　　（二）出现问题的原因

　　第一，新的税制设计主要把农民负担问题看成是一个降低平均税负水平的问题，没有充分考虑、甚至是忽视了构成农负问题主要是由于农民负担的累退性越来越强，而在新农税设计中采取一刀切的办法，很可能恶化农民负担的累退性。农村新税制在取消各种收费的同时，提高了农业税税率，但收入较低者在收入结构方面以农业收入为主，因此这部分农户更容易受新税制提高农业税率的负面影响，不仅无法减少累退性，甚至可能导致相反的结果。即使农民平均负担由于取消各种收费而减少，最低或较低收入者的负担也未必减少，而减少这部分人群的税负水平恰恰应该是农税改革的基本目标。从目前情况来看，那些收入比较高的人群，税改后税负的降低对其收入水平影响并不大，即使是税改前较高的税费水平，他们也能承受。但税改却使地方财政吃紧，并增加了上级政府财政转移支付的压力。财政转移支付并没有更多地落到应该接受补贴的收入较低者手中，这恰恰是税制设计和转移支付机制安排应该避免的问题。

　　第二，当前的税改在农业税税率的具体确定和征收办法上也存在一些问题。比如，相对统一的农业税税率忽视了根据纳税能力征税的基本原则。在一些工商业比较发达、财政收入主要来自于非农业税源的农村，原来就没有太多地方性收费，提高农业税率反而可能增加了农业和农民的税负水平。而即使在经济不太发达的地区，农业税税率在不同区位也未必要划一。比如一些城市郊区，人均土地面积比较少，但级差地租比较高，如果按照农业税计税土地以耕地面积为计税依据（农业税常常以过去几年的粮食作物平均产量核定），必然导致税收降低过多，从而扩大了地方财政缺口。

　　第三，形式上，目前的农村税改希望通过建立新体制的办法来减少农民负担，但没有充分考虑基层财政的可持续性，所以，到目前为止也没有看到上级政府尤其是中央政府在转移支付方面的制度性和常规化安排。因此，最终可能仍然摆脱不了利用行政性措施来强行实施的办法。如果地方财政出现巨大压力，而上级政府财政转移支付又无法完全补足，那么上级政府要么背离原先不再收费的承诺，要么就不得不采取强制性行政措施，要求地方必须在不增加税费的前提下自行克服财政困难，而地方政府为了正常运转的需要，加上可能被已经存在的遗留债务问题捆住手脚，往往很难做到这一点。
　第四，新税制改革忽视了上级政府管制的实施在农村税费问题上的关键作用。实施上级政府的各种管制构成地方政府的主要任务，但在不同级政府之间信息不对称的情况下，上级政府永远不可能真正弄清执行这些管制到底需要多少经费和人员，也就不可能建立责、权、利明晰的制度化转移支付安排。地方政府总是有各种理由要求扩大转移支付。事实上，这一问题在农税改革刚刚开始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削减地方行政开支、裁减冗余人员，而是以各种理由去千方百计争取上级政府的转移支付。这是上级政府要通过下级政府实施管制，但又存在信息不对称情况下的必然结果。由此看来，放松和解除不必要的管制构成了解决农民负担问题，乃至建构可持续农村新税制的关键环节。

　　第五，现有税改强调了减少税负的绝对水平，却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系，并为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。在放松和解除上级政府管制后，基层政府的工作重点必须转移到提供地方性公共产品，包括基础设施、农田水利和农村基础教育等方向来。有效的公共品供给能够提高农业和农村经济的生产力，并最终有利于农民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用财政支出的前提下，税负绝对水平的提高可能会伴随税负相对水平的下降。从这个意义上讲，单纯强调减少农民税费的政策可能具有片面性。

　　二、对策

　　农村税费改革作为中国经济体制改革的一个重要组成部分，涉及政府组织结构、财政收支体制、地方公共品供给机制以及行业管理体制等多方面的关系，每一个环节配合不当均可能使改革前功尽弃。农民的税收负担如何减轻、税收的累退特性如何扭转等问题必须结合当前农村经济的整体形势和结构性特点来分析，不能就事论事，更不能将改革的目光单纯地局限在税收体制之内。

　　首先，继续坚持减轻农民负担的政策。第一，坚持依法行政，全面清理整顿现行税费法规。对部门各自为政的政策要进一步规范、统一，防止以依法征税为名而使农民总体负担失控；坚决取消不合理收费，严惩违法收费的单位和个人，维护正常的税收秩序；分清权力与义务，该征则征、该免则免，在要求农民依法纳税的同时，征收机关也要依法减免。在农业税计税面积动态管理过程中，要坚持实事求是的原则，对被占用的耕地及时核减农业税，仔细区分非法占地和耕地占用税欠税核减农业税，认真处理好这些关系农民切身利益的具体问题。第二，增收减支，实施综合配套改革，总的要求是不放弃增收的希望、不松懈节支的手段。贫困地区由于多方面条件的限制，数十年来增收难见成效，短期内的增收潜力是十分有限的，但发展是惟一的出路，不应该放弃。相比较而言节支更易见成效。一是精简人员。要结合机构改革，调整乡镇职能，大力精简人员，减少对财政性资金的需求，只有永久性节支，才能使农民负担从根本上减下来。二是控制支出。调查中我们发现，有些乡、村建设项目过多，未量力而行，在向农民转嫁负担的同时也加剧了乡村两级的收支矛盾。因此应实行村级财务代理记账改革，并发挥村民代表的作用，在今后一事一议中实行民主决策，防止个人说了算。乡镇要继续推行零户统管，对乱收费所得收入要上缴财政，防止乱收费死灰复燃。

　　其次，要推进农村民主政治制度改革，加强农民权利和农村民主建设。现代税制的两个重要标志就是税收的无差别性以及纳税人的民主。首先，税收应该消除身份色彩，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，另一方面，现代税制要求权利与义务相对称，承担哪些义务就应有相应的权利，上缴税收的同时也就应该赋予农民一定的权利。可是这两个方面在中国目前都还不完善和健全。依农民身份征税的情况依然存在，农民的权利也一直是被忽视的领域。因此，在下一步的税费改革中，一定要把农民的权利放在重要的位置，在向农民征收税收的同时给予农民相应的权利，只有这样，才能将税费改革顺利地推行下去。只有在加强农民权利的基础上才能进行农村民主建设，真正实现农村自治，让农民决定自己社区的重大事情。

　　第三，改变农村公共品的供给机制。建国以后，我国一直实行制度内和制度外两种公共品的供给方式，制度内的公共品供给主要是指以税收作为筹集资源的主要方式，而制度外的公共品供给主要是指以非税收入作为筹集资源的主要方式。这种供给方式有许多弊端，例如累退性的成本分摊机制、预算约束软弱、供给效率低下等等。在这种方式下，农村公共品的供给会出现两种情况，一方面农民急需的农业科技、农村医疗、乡村道路等公共品供给不足，另一方面乡镇的行政服务、乡镇广场等具有“政绩性”的公共品供给严重过剩。要改变这种公共品供给机制，必须将大部分的制度外公共品供给纳入制度内，这样既可以提高公共资源的使用效率，也可以满足农民的切实需求。

　　第四，改革财政体制。1994年分税制改革的时候，只涉及到在中央与省之间的事权和财权划分，而没有进行省以下的分税制改革，这就导致了省以下政府没有相应的主体税种，特别是乡镇级财政，虽然处在行政序列的最低一层，但是却承担了相当数量的农民公共品的供给任务，由于没有足够的收入作保障，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。因此，在下一步的改革中，应逐步明确每级政府的事权（像农村基础教育这样的公共品到底应由谁来供给等等），并规定每级政府的税权，即确定一个主体税种，这样才能从根本上减轻农民的负担，并且能够保证农民公共品的有效供给。 公平　　安·兰德 解释的“公平”
　　人们都知道公平二字，但不知道什么是公平，公平其实就是交易的粉饰。什么是交易，两个需要的交换方式就是交易。什么是需要，本能利益的需求就是需要。
　　gōngpíng
　　[unbiased;equitable;impartial]∶公正,不偏不倚
　　公平：不偏袒。
　　《管子.形势》：天公平而无私，故美恶莫不覆；地公平而无私，故大小莫不载。
　　《战国策.秦一》：商君治秦，法令至行，公平无私。
　　公平合理
　　[equitable]∶指对一切有关的人公正、平等的对待
　　公平分配
　　[reasonable;rational]∶合理
　　公平交易
　　秩序，公平，个人自由，这是法律制度的三个基本价值。——斯坦.香德《西方社会的法律价值》
　　在法律上，公平是发所追求的基本价值之一。
　　社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正
[编辑本段]公平理论
　　经济学中的公平:经济成果在社会成员中公平分配的特性.经济学中的公平指收入分配的相对平等，即要求社会成员之间的收入差距不能过分悬殊，要求保证社会成员的基本生活需要。
　　公平理论是美国心理学家1965年提出的。该理论的基本要点是：人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断。公平感直接影响职工的工作动机和行为。因此，从某种意义来讲，动机的激发过程实际上是人与人进行比较，做出公平与否的判断，并据以指导行为的过程。
　　公式
　　公平理论可以用公平关系式来表示。设当事人a和被比较对象b，则当a感觉到公平时有下式成立：
　　0p／ip＝oc／ic
　　其中：op——自己对所获报酬的感觉
　　oc——自己对他人所获报酬的感觉
　　ip——自己对个人所作投入的感觉
　　ic——自己对他人所作投入的感觉
　　当上式为不等式时，可能出现以下两种情况：
　　在这种情况下，他可能要求增加自己的收入或减小自己今后的努力程度，以便使左方增大，趋于相等；第二种办法是他可能要求组织减少比较对象的收入或者让其今后增大努力程度以便使右方减小，趋于相等。此外，他还可能另外找人作为比较对象，以便达到心理上的平衡。
　　(2）op/ip＞oc/ic
　　在这种情况下，他可能要求减少自己的报酬或在开始时自动多做些工作，但久而久之，他会重新估计自己的技术和工作情况，终于觉得他确实应当得到那么高的待遇，于是产量便又会回到过去的水平了。
　　(1)op／ip＜oc／ic
　　除了横向比较之外，人们也经常做纵向比较，即把自己目前投入的努力与目前所获得报偿的比值，同自己过去投入的努力与过去所获报偿的比值进行比较。只有相等时他才认为公平，如下式所示:
　　0p／ip=0h／ih
　　其中：0p——自己对现在所获报酬的感觉
　　oh——自己对过去所获报酬的感觉
　　ip——自己对个人现在投入的感觉
　　ih——自己对个人过去投入的感觉
　　当上式为不等式时，也可能出现以下两种情况：
　　(1) op/ip＜oh／ih 当出现这种情况时，人也会有不公平的感觉，这可能导致工作积极性下降。
　　(2) op/ip＞0h／ih
　　当出现这种情况时，人不会因此产生不公平的感觉，但也不会觉得自己多拿了报偿，从而主动多做些工作。
　　调查和试验的结果表明，不公平感的产生，绝大多数是由于经过比较认为自己目前的报酬过低而产生的;但在少数情况下，也会由于经过比较认为自己的报酬过高而产生。
　　我们看到，公平理论提出的基本观点是客观存在的，但公平本身却是一个相当复杂的问题，这主要是由于下面几个原因：
　　第一，它与个人的主观判断有关。上面公式中无论是自己的或他人的投入和报偿都是个人感觉，而一般人总是对自己的投入估计过高，对别人的投人估计过低。
　　第二，它与个人所持的公平标准有关。上面的公平标准是采取贡献率，也有采取需要率、平均率的。例如有人认为助学金应改为奖学金才合理，有人认为应平均分配才公平，也有人认为按经济困难程度分配才适当。
　　第三，它与绩效的评定有关。我们主张按绩效付报酬，并且各人之间应相对均衡。但如何评定绩效？是以工作成果的数量和质量，还是按工作中的努力程度和付出的劳动量？是按工作的复杂、困难程度，还是按工作能力、技能、资历和学历？不同的评定办法会得到不同的结果。最好是按工作成果的数量和质量，用明确、客观、易于核实的标准来度量，但这在实际工作中往往难以做到，有时不得不采用其他的方法。
　　第四，它与评定人有关。绩效由谁来评定，是领导者评定还是群众评定或自我评定，不同的评定人会得出不同的结果。由于同一组织内往往不是由同一个人评定，因此会出现松紧不一、回避矛盾、姑息迁就、抱有成见等现象。
　　然而，公平理论对我们有着重要的启示：首先，影响激励效果的不仅有报酬的绝对值，还有报酬相对值。其次，激励时应力求公平，使等式在客观上成立，尽管有主观判断的误差，也不致造成严重的不公平感。再次，在激励过程中应注意对被激励者公平心理的引导，使其树立正确的公平观，一是要认识到绝对的公平是不存在的，二是不要盲目攀比，三是不要按 旮独停按酬付劳是在公平问题上造成恶性循环的主要杀手。
　　为了避免职工产生不公平的感觉，企业往往采取各种手段，在企业中造成一种公平合理的气氛，使职工产生一种主观上的公平感。如有的企业采用保密工资的办法，使职工相互不了解彼此的收支比率，以免职工互相比较而产生不公平感。
　　定义 公平是指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。正义则是公正的义理，包括社会正义、政治正义和法律正义等。公平正义是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标，因此，许多国家都在尽可能加大公共服务和社会保障力度的同时，高度重视机会芜湖市公共理论基础知识和过程的公平。构筑一个公平正义的社会，需要全社会进行长期努力，要提高全体公民的文化、道德、法制等方面的素质，使人们有渴求公平正义的意识、参与公平正义的能力和依法追求公平正义的行为。