[2013公共基础知识]真题《公共管理学》第五章 公共政策

真题《公共管理学》第五章 公共政策

一、概念题

1.政治与政策

答:（1）政治是上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。政治对社会生活各个方面都有重大影响和作用。它是人类历史发展到一定时期产生的一种重要社会现象。这一社会现象很复杂，一般来说，这个词多用来指政府、政党等治理国家的行为。

（2）政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。

（3）政策更多地从属于政治的范畴。

2. 公共问题与公共政策问题

答:（1）公共问题是指涉及公众利益的社会问题。公共问题的基本特征是公共性，它超越了个人特定的环境和范畴，而与人类整个的社会生活、制度和全部历史有关，同时也与既定社会中的大众的价值、观念和利益相关。这些也是公共政策问题的基本特征。

（2）公共政策问题是通过公共活动能得以实现的未实现的需要、价值或改进的机会。从这个意义上说，公共政策问题具有选择性、动态性和时效性。

（3）公共问题不等于公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。

3. 公共政策制定与公共政策执行

答:（1）公共政策制定是指包括政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。公共政策制定是整个公共政策过程中的重要阶段。公共政策制定的流程包括宏观的政治体系中的政策制定流程和微观政策规划与设计的流程。

（2）公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。因此，政策执行既是整个公共政策过程的重要阶段，也是政府公共管理活动的中心环节。

4. 政策议程

答:政策议程是指由一定的政策行为主体发现和提出问题，并使决策者感到必须对其采取行动的一系列过程。政策议程与政策规划密切相连，它意味着当局对某一公共政策问题性质的确认。一个政策问题得到确认的过程通常需要经历这样的环节：某一社会问题首先进入公众议程，被公众关注和讨论；然后，由于该问题自身的特殊性、重要性和紧迫性，引起政府决策者的关注，由公众议程进入政府议程；或者政府组织系统内部发现问题，直接建立政策议程。

5. 德尔菲法

答：德尔菲法是指依据系统的程序，采用名发表意见的方式，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，再经过反复征询、归纳、修改，最后将汇总成的专家基本一致的看法作为预测结果的一种政策行动预测方法。它的主要特点：①匿名性。被征询意见的专家在不公开的情况下提出自己的见解或修改自己的看法。②巡回反馈。专家的个人意见经过汇总传递给参加讨论的所有专家，这个过程要经历多轮，汇总的意见以调查表的形式在专家之间进行传递。

6. 公共政策定量分析方法与公共政策定性分析方法

答：（1）公共政策定量分析方法是运用现代数学方法对有关的数据资料进行加工处理，据以建立能够反映有关变量之间规律性联系的各类预测模型的方法体系，它侧重于并且较多地依赖于对研究对象的测量和计算。

（2）公共政策定性分析方法着重对分析对象进行“质”的研究，即指运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，依靠专家的知识、能力和经验来对公共政策进行评估与判断的方法体系。公共政策定性分析方法主要有头脑风暴法、德尔菲法、交叉影响分析法和脚本写作法四种。

（3）政策分析过程中往往需要定性分析方法与定量分析方法的有机结合。其中，定量分析方法侧重于用数字来描述、阐释和揭示问题；而定性分析方法则侧重于对研究对象进行“质”的方面的分析。

7. 公共政策环境

答:公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。公共政策环境可以划分为一般环境和工作环境两类。公共政策系统的一般环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。一般环境是政策系统存续和运行的基础，对政策系统的组织特性和功能会产生相当大的影响，是公共政策制定、执行和评价的宏观背景和总体性框架。公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。

8. 多源流分析模型

答:多源流分析模型是金登提出的一种议程建立的分析模型。在这一分析模型中，政策之窗是在问题流、政策流和政治流三种信息流汇合的基础上打开的，三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。其中，问题源流引起人们的重视，表明事情的重大意义；政策源流是由特定领域的专业人员来制定有足够吸引力的备选方案和政策建议的过程；政治源流由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素松成，让某些问题进入政策议程。

9. 自上而下的政策执行模式

答：自上而下的政策执行模式，又称“政策制定者透视”模式，以“有限行政”为基础，以政策制定者为中心，认为政策执行是下层行政人员遵循既定政策方案与原则，完成政策的具体指令的过程。因此，这一方法是在对政策本身不存异议的前提下，聚焦于研究如何圆满完成任务。这其中需要探讨政策执行的前提和条件，包括如何准确把握政策内容和实质，如何健全和完善政策执行组织，如何对政策执行者实施有效的控制，以及如何优化政策执行组织的内外环境等。

10． 自下而上的政策执行模式

答：自下而上的政策执行模式是一种以确认执行网络中组织成员的目标、战略、行动的差异及其联系为出发点，抛弃“自上而下”途径对政策制定与执行之间因果关系的预设，认为政策成败的关键是参与执行的组织及其成员的适当选择、协调与互动的政策执行理论研究模式。研究的焦点是政策执行的行为者及其机构本身对政策的再创造过程，如选择政策问题的中心、政策执行的规则与程序，以及政策执行的适宜方式、适宜的政策目标等。

11. 政策风险管控

答:政策风险管控是指在政策形成、政策制定和政策实施过程中，对政策风险点进行评估并采取有效的防范措施的一系列行为。政策风险管控需要密切联系政策过程，在每个具体的阶设上，深入分析利害关系人的利益所在，找出风险点，并对风险点进行评估，在评估的基础上形成化解风险的具体管控措施。

二、简答题

1. 结合所学知识，谈谈政策工具的选择受到哪些因素的制约？

答：政策工具的选择受到各种主客观因素的制约，具体来说需要考虑如下方面：

(1)应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则。

(2)应与政策环境相适应。

(3)应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益

(4)政策工具的选择应具有灵活性，针对某一政策问题是选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策工具，或是以一种为主其他为辅，取决于对以上三方面的条件要求满足的程度。

(5)政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化，因此对有关工具的使用方式或使用力度应及时予以调整。

2. 如何理解公共问题的含义？

答：公共问题是问题的一种，是指不确定的多数人觉得其期望价值、目标或情况与实际获得或预期可获得的价值、目标或情况之间存在显著的差距，通过各种方式，将缩短差距的要求向公众公布，争取同情，引起政府注意及接纳，并谋求解决的一种情境；是一种广泛存在的、不正常的、可以改变的、应该改变的状况。公共问题包含了以下四个要素：

(1)公共问题首先暗示某种失常的(令人讨厌的、令人担忧的，或麻烦的)事情。

(2)公共问题影响范围广，对社会有不良后果。

(3)公共问题暗含某种乐观因素(能够处理)。

(4)公共问题是需要加以处理的问题(应该处理)。

3. 简述公共政策议程建立的主要模型。

答：公共政策议程的建立是多方政策诉求主体博弈和多种因素影响的结果。

(1)依据政策诉求主体的不同，公共政策议程建立的模型可区分为外在创始型、政治动员型和内在创始型三种。

①外在创始型是指政策诉求由政府系统以外的一些问题当事人和团体最先提出，然后扩散到更大的范围，引起公众注意，进入公众议程，再通过公众诉求引起决策者的注意，最终进入决策视野。

②政治动员型是指政策诉求主要是由政治领导人最先提出并使政策问题直接进入政府议程。

③内在创始型是指政策诉求由政府系统内部的人员或部门提出，在这种模型下，一般仅限于政府内部的各级官员或接近决策者的人员才能提出政策问题，并促使其不经公众议程而直接进入政府议程。

(2)对政策议程的建构过程具有较强解释性的是金登的多源流分析模型。在他的分析模型中，政策之窗是在问题流、政策流和政治流三种信息流汇合的基础上打开的。他所提出的议程建构的三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。

①问题源流

问题能够引起人们重视的原因在于：

a指标，表明了这些事情的重大意义。如当一国的基尼系数超过0.4时，就表明这个国家的贫富差距问题达到了警戒状态。

b焦点事件、危机以及符号，它们使问题凸显了出来。

C现行项目运作的反馈，据此问题可能被意识到。在问题界定的过程中，价值观(如保守、自由等)、对问题的分类(如残疾人乘车问题是属于“交通”问题还是“民权”问题)也发挥重要的作用。

②政策“原汤”(政策源流)

问题能够引起重视并不能保证其能进入决策者的政策议程，还需要由特定领域的专业人员来制定有足够吸引力的备选方案和政策建议。在这个过程中，备选方案和政策建议并非能够一次性完成，它是一个不断提出议案、讨论、修改，然后再提出的反复过程。其间，这些专业人士要试图“软化”议案的反对者以及普通公众，这个“软化”过程就是使这些人习惯新的思想并接受他们的建议。方案要想获得人们的接纳就必须符合技柯行性和价值可行性标准，整个过程犹如一种生物自然选择的过程。

③政治源流

政治源流由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成。国民情绪可以让某些问题进入政策议程，甚至可以让这些问题处于议程的显著位置。国民情绪并不如我们所理解的那样一定存在于公众之中，模糊的但又实实在在存在的国民情绪，在金登看来可能往往在政治精英那里可以寻得。政治源流中的各种力量在寻求平衡时并不是依靠科学和理性的说服，而是通过政治的艺术――妥协和讨价还价来完成的。

这三股独立的源流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时，政策问题就会被提上政策议程。政策之窗打开时是政策建议的倡导者们提出其有效解决办法的机会，或者是他们促使特殊问题受到关注的机会。政策之窗打开后会很快关闭，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待政策之窗下次的开启。

4. 简述公众议程和政府议程。

答：科布和埃尔德区分了两种基本的政策议程――公众议程和政府议程，两者的内涵如下：

(1)公众议程即系统议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和有关团体的普遍关注，他们向政府提出政策诉求，要求采取措施予以解决的一种政策议程。从本质上说，公众议程是一个公众参与的协商对话过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩散到社会普通公众的变化过程。一个问题要进入公众议程应具备三个条件：

①该问题必须在社会上广泛传播并受到广泛关注，或者至少必须为公众所感知。

②大多数人都认为有采取行动的必要。

③公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当给予适当关注。

(2)政府议程又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的密切关注，他们认为有必要对其采取相关行动并将这些社会问题纳入政策范围的过程。

①在政策议程建立的过程中，公众议程一般由一些较抽象的项目组成，主要是发现问题和提出问题，它可以不提出具体的解决办法，往往表现出众说纷纭的特点。

②而政府议程基于公共权力的运用，它的建立是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段，一般比较具体。

③一个政策问题得到确认的过程通常需要经历这样的环节：某一社会问题首先进入公众议程，被公众关注和讨论；然后，由于该问题自身的特殊性、重要性和紧迫性，引起政府决策者的关注，由公众议程进入政府议程；或者政府组织系统内部发现问题，直接建立政策议程。

5. 简述公共政策问题的类型。

答:公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析。政策问题的建构需要首先对政策问题进行分类。

(1)对于一个国家而言，公共政策问题按问题的类型一般可分为内政问题和外交问题。

(2)按其领域和性质界限，公共政策问题可分为政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、民生问题和军事问题等。

(3)根据空间上的纵向或横向区域的覆盖范围，公共政策问题还包括社会层面、行政区域、部门或群体方面的问题。

(4)按照决策者、备选方案、价值、结果、概率等要素，邓恩将政策问题分为三类：

①结构优良的问题，涉及一位或数位决策者，在少数几个备选方案中选择，政策制定者的价值取向趋于一致，政策结果确定，不存在多大风险，而且风险可事先测量或计算。公共机构中较低层面的部分操作性问题可被视为结构优良的问题。

②结构适度的问题，涉及一位或数位决策者，在数量相对有限的备选方案中选择，政策制定者的价值取向也趋于一致，但政策结果既不确定又无法在可接受的误差范围内计算风险。这类问题的原型是类似于“囚徒困境”的政策模拟或博弈。

③结构不良的问题，涉及许多不同的决策者，由于其价值取向不可知，所要实现的目标之间存在争议或冲突，政策结果有风险和不确定，并且无法进行评估，因此，这类问题难于选出一个最优方案。

6. 简述有限理性决策理论。

答:(1)有限理性决策理论的主要内容：

①西蒙的有限理性决策理论认为，决策者无法寻找到全部备选方案，也无法完全预测全部备选方案的后果，并且还不能建构一个明确的、完全一致的偏好体系，以便能在多种多样的决策环境中选择最优的决策方案。

②决策者会提出满意标准，即应有能达到应选择方案的最低限度的要求，纳入研究的备选方案要达到或超过这样的满意程度的最低要求。

(2)有限理性决策理论的重要意义：

①西蒙的“有限理性”决策模式与“令人满意的准则”使决策者注意到人类决策的性质与局限性。认识到这种局限性，就需要在拟订方案的过程中，既注重信息资料的完整、及时和可靠，运用科学的方法进行预测，又结合政策问题的实际确保所拟方案的可行性。

②对政策方案的评估要在充分论证的基础上，对政策方案实施的环境、条件、可能出现的困难和副作用，可能出现的后果等做具体分析和综合评价。最后经过分析比对，确定令人满意的方案。

7. 简述公共政策的合法化与公共政策的法律化。

答:(1)政策合法化是经过抉择的政策方案通过法定的程序获得法律地位和法定效力的过程。政策合法化要经过一系列政策审查、批准、签署和发布等环节。政策合法化的主体是相应的获得法定授权的国家机关。

(2)政策法律化又称政策立法，是指有立法权的国家机关遵循立法程序将有些成熟的稳定的政策上升为法律的过程。

(3)政策合法化与政策法律化的联系在于：

①公共政策的合法化外延比公共政策的法律化更为广阔，二者不能划等号。政策合法化除了包括通过立法程序的政策法律化或法规化的形式外，还包括以政府为核心的公共管理主体实施的政策合法化过程。

②从政策制定过程本身来看，政策法律化是政策合法化的一种极其重要的形式。

8. 公共政策制定的微观流程(按阶段分别阐述)。

答:公共政策制定的微观流程，包括发现问题一确立政策目标一方案拟订、评估与抉择一政策合法化几个阶段。具体如下：

(1)确立政策目标

在政策问题产生并被纳入政策议程后，确立公共政策目标成为公共政策制定的第一步。由于政策具有延续性，对原有政策的评估和分析是后续政策的重要依据。由于公共政策具有关联性，政策目标也不可能是孤立的。所以，政策目标的设立需要全面考察现有的政策环境和政策资源，形成相关的政策目标体系，确立有针对性、规范性、系统性和可行性的明确目标。

(2)政策方案拟订、评估与抉择

①拟订政策方案是政策制定的中心环节。拟订可供抉择的备选方案体现了决策的科学性。拟订方案的过程也是通过调查研究提出科学假设的过程。

②对政策方案的评估是对已拟订方案的科学性、可行性及可能产生的实施效果的评定与预测。对政策方案的评估要在充分论证的基础上，对政策方案实施的环境、条件、可能出现的困难和副作用、可能出现的后果等做具体分析和综合评价。

③最后经过分析比对，确定令人满意的方案。西蒙的有限理性决策理论认为，决策者无法寻找到全部备选方案，也无法完全预测全部备选方案的后果，并且还不能建构一个明确的、完全一致的偏好体系，以便能在多种多样的决策环境中选择最优的决策方案。因此，决策者会提出满意标准，即应有能达到应选择方案的最低限度的要求，纳入研究的备选方案要达到或超过这样的满意程度的最低要求。

(3)政策合法化

政策合法化是经过抉择的政策方案通过法定的程序获得法律地位和法定效力的过程。政策合法化要经过一系列政策审查、批准、签署和发布等环节。政策合法化的主体是相应的获得法定授权的国家机关。政策合法化除了包括通过立法程序的政策法律化或法规化的形式外，还包括以政府为核心的公共管理主体实施的政策合法化过程。

9. 简述公共政策内部沟通与外部沟通。

答:公共政策沟通依据其沟通的范围可分为内部沟通和外部沟通，两者的内涵特征如下：

(1)内部沟通是指决策系统内部与政策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息载体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。在组成上，内部沟通包括纵向与横向两个方面。

①纵向沟通是决策体系中不同层级之间的沟通。

②横向沟通是在同一层面中相关部门机构及其参与人员的沟通。

如果不及时进行有效的内部沟通与协调，就有可能导致相关机构与人员歧见加深、决策难以推进，甚至无法整合组织资源，使组织运行特别是公共政策制定的效率受到制约。

(2)外部沟通是指决策系统内部与外部环境之间的直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。

外部沟通主要包括决策系统以外的个人及各类社会组织。对政府而言，外部沟通是与公众、媒体和各类工商企业组织、非政府组织或私人组织，以及国际组织等的沟通。外部沟通在决策过程中充分实现政府与公众和各种社会组织的有效互动，使决策者能真正体察民情，把握舆情，是至关重要的一环。

10．结合实际谈谈影响政策执行的因素有哪些？

答:公共政策执行是将已经合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。从以政府为核心的公共管理组织的角度分析，影响公共政策执行的因素主要有：

(1)对政策执行的总体力度及推进速度、进度实施控制和管理的权限

(2)以组织的变更体现政策取向和政策执行，如某些行政部门的撤并、重组或设置会带来相应的加快、加强或迟缓、弱化政策执行的后果。

(3)行政部门内部组织运行机制的调整可能影响政策实施。

(4)行政机构与政策目标群体之间的关系与沟通程度也影响了政策执行的效果。

(5)传统管理方式遗留的弊端在新时期社会利益矛盾和冲突的平台上会进一步放大并对政策执行产生不利影响。

11. 请简述公共政策评估的标准与方法。[ 对外经贸大学2020年研 ]

答:公共政策评估是人们依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。

(1)公共政策评估的标准。在政策评估中，工具理性与价值理性取向这两类政策评估标准常常难以统一形成工具理性和价值理性的两难。

①关注政策效率与效果:以工具理性为主的政策评估

这样的工具理性取向主要关注政策实施后产生的各种实际结果与影响，以及政策过程中各种投入与效果间的对比关系。这类评估主要考察技术和事实层面，主张用实证的技术方法来考察公共政策过程，特别强调行为与结果、成本与收益之间的对比，主要关注的是效率、效能、效益等。这些量化统计分析方法能应用于政策评估，主要是因为，在某种程度上为可解答问题的形成提供了可能性(形成假设)，能提出收集答题信息的策略(研究设计)，为确定答题信息以及如何收集它提供指导方针(测量和收集数据)，提供适当的数据分析技术(统计分析)。

②关注政策价值效应:以价值理性为主的政策评估

价值理性取向的政策评估主要关注政策实施后对社会产生的影响。价值理性将事实与价值整合在一起，将实证评估与规范评估相统一，使政策评估成为更加系统的分析模式，以“4E”(经济、效率、效果和公平)为重要评估标准，使政策评估能更好地为公共管理与政策实践服务。这种评估更多地强调公共政策过程中的公民参与、公共政策的复杂性，以及公共利益目标实现的程度，认为单纯的经济考量和量化分析难以成为符合这类标准的政策评估方法。

(2)公共政策评估的方法。随着政策科学的发展和人们政策评估实践活动日益增多，政策评估的方法也在不断创新和完善。常用的政策评估方法有以下几种：

①成本――效益评估法。指将整个政策运行过程中投入的成本和取得的收益进行对比分析的一种方法，利用成本-效益分析法对政策效果进行评价时可借助成本效用曲线。

②前后对比法。指对政策执行前后的有关情况进行对比。可分为四种具体方式：简单“前――后”对比评估“投射――实施后”对比评估、“有――无”对比评估和“控制对象――实验对象”对比评估。

③统计抽样评估法。抽样是指选择调查对象总体的一部分，基于对这一部分的观察对总体进行推断的一种非全面的调查方法。统计抽样法是指根据抽样调查的资料进行统计推断的一种科学方法。

④专家判断评估法。组织有关方面的专家审定各项关于政策的记录，实地考察政策的执行情况，对政策对象、政策参与者及执行人员进行调查、交换意见，最后撰写评估报告鉴定政策的成效。

⑤执行群体自我评估法。即政策执行人员自己对政策影响及预定政策目标的实现程度进行评估。

⑥目标群体自我评估法。即政策目标群体依据亲身感受和了解对政策及其效果给予评定的方法。

12 西蒙说管理就是决策”结合所学知识，谈谈公共决策在公共管理中的地位和作用。

答:公共政策是公共管理的重要和主要组成部分。公共管理系统性的运行活动，包括计划、组织、指挥、控制、协调等多个功能环节，而所有这些都是决策和实施决策的过程。因此从这一意义上看，“管理就是决策”。

(1)公共决策是公共管理的起点。整个公共政策过程构成公共管理的重要路径。公共决策涉及政策问题的产生、政策制定、政策沟通、政策执行、政策评估等环节。通过这些环节，公共组织与外部环境(政策对象与政策环境)之间进行信息交换与互动，不断地进行政策输入与输出、再输入与再输出的循环。依据这一路径，公共管理不同领域中的目标在公共政策过程中的不同阶段被分解为具体的管理目标，通过管理活动实现公共利益。

(2)公共决策贯穿公共管理过程的始终。公共决策不仅为公共管理的展开提供了起点，而且公共管理的其他环节也包含着决策活动，从而构成了行政决策。在现代社会，两者的边界已很难明确区分，公共决策和行政决策已经渗入公共管理的细节之中。例如，在公共管理过程中某一方案在执行时由于实际环境的变化而出现与预期相偏离的情况，需要及时进行纠正。这本身就是再决策的过程。从这个意义上说，公共管理与公共决策存在互相渗透的密切关系，公共管理的实际运行是一系列公共决策的结果。

(3)公共决策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理要为实现管理目标做出计划安排，要为实现目标动员整合各种资源并组织相应的人员、机构，要建立统一、有效的指挥与领导中心，要对管理过程的各种行为进行控制，要使相关的不同机构、人员分工合作并协调相互间的关系。这些功能的履行都要以公共决策为基础，形成系统的管理过程，以实现高效的管理。

(4)从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，即人类的社会性和生物性的生产和再生产的过程中，人们对于所需资源的获取、生产、分配或交换会在不同范围和层面产生冲突和矛盾，这就需要必要和适当的公共政策对其进行规制和调节，从而实现对社会资源配置的整合和优化。正是这样的公共政策形成和实施的过程，以及通过公共政策发展实现对社会资源配置的整合和优化的过程，构建了公共管理的运行平台。

三、论述题

1. 试论述公共管理视界下公共政策的内涵。

答:从公共管理的视野考察公共政策，可以将公共政策的含义和范畴界定如下：

（1）公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。公共政策的实质就是决策主体在其法定权限范围内采取措施解决公共问题，公共政策的制定和执行是整个社会公共管理权力网络相互作用的结果。公共政策实现了利益的区分、分配与协调。

（2）公共政策的主体是决策者，一方面，除了具体的决策人外，还包括具体决策机构，如政府、执政党、社会团体等，美国政策形成的主体就包括政府部门、总统班子、国会和利益集团；另一方面，除了政策制定层面的决策者外，政策主体还包括政策沟通、政策执行等过程中的次级决策主体。

（3）公共政策的客体是政策问题和政策受众(政策目标群体)。“政策问题可以被定一为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。”政策问题涉及政治、军事、经济、外交等社会生活的各个方面，有的较。容易界定和解决，如节约能源，有的则同时涉及社会生活的多个方面，较难分析与解决，如犯罪问题、环境保护问题等。

（4）公共政 2013公共基础知识策的范围，从横向上划分，主要包括经济政策、财政税收政策、环境政策、教育政策、健康与福利政策、刑事司法政策等；从纵向刊，不同层级的决策主体的权限范围决定了相应决策的范围。有必要指出的是，各国中央与地方政府的关系对公共政策范围所形成的制约，体现在通过法规制定、经费划拨、机构设置规定公共政策的纵向运行框架。

（5）公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化。制定公共政策必须从公共利益出发，即使在公共政策过程中出现争议，也应基于对“公共利益”不同理解或公共利益在各个方面的不同侧重的认识来探索实现共利益最大化的可行途径。“公共性”是公共政策的本质属性。

（6）公共政策的核心是一种选择。这种选择既可以是积极的作为也可以是暂时的，消极的不作为。这种选择是基于理性的、渐进的或是综合的决策模式而产生的决策者所认为的最适宜的选择。

2. 试论述公共政策概念界定的主要理论。

答:在政策科学形成和发展的过程中，如何界定公共政策一直是学者们关注的重要问题。研究者众说纷纭，从不同角度对公共政策概念进行了界定：

(1)价值分配论

D·伊斯顿从对政治活动的研究切入，从动态的政治系统角度考虑权力、价值等政治因素，将公共政策界定为：“对全社会的价值所做的权威性分配。”他认为，“政策是由决定和行动组成的网络，并以此分配价值”。

(2)目标方法选择论

与价值分配论不同，一些学者强调公共政策是对目标与实现目标的方法的选择

①拉斯韦尔认为：“公共政策是具有目标价值与策略的大型计划。”

②W·I·詹金斯则进一步明确，政策是“一系列互相联系的决定。这些决定与选择目标和在一定的形势下为实现目标所需的方法相关”。

③L·林恩的看法与之相似：“公共政策是关于目标的声明、关于目标的计划、关于将来的重要的政府决策行为的一般准则、可选择的行动路线或方针、采取或不取行动的结果甚至政府的所有作为。”

(3)立场论

这种界定将公共政策视为一种立场。

①J·K·弗兰德等人认为“政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以此为依据做出一些列相关的决定”。

②T·R·戴伊认为，“公共政策是政府决定做的或不做的事情”。

(4)过程论

这种界定将公共政策视为一种动态过程。

①弗里德里奇认为：“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，客服障碍，以实现某个特定的目标，或达到某一既定的目标，或达到某一既定的目的。”

②詹姆斯·E·安德森指出，公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而实施的。

③H·海克洛甚至直截了当地指出，政策“通常可以被看作一个行动或无行动的过程，而不是一种特别的决定或行动”。

(5)政治合法性实现论

W·帕森斯认为，政策是一种政治合理性的表述和表现。“制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面：对一个所面临的难题的认识和解决这一难题的方案。政策界定问题并指出应该如何去做。一项政策意味着提出一种理论或原则，基于这些理论和原则，某种需要取得合法性的要求得以实现。”

3. 试论述公共政策的研究主线。

答:公共政策研究涉及多个与政治、行政有关的视角。概而言之，公共政策的研究主线主要包括三个方面：

(1)制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制

权力结构、权力运行机制与决策机制作为影响公共政策的框架性基础，成为公共政策研究的主线之一。

①权力结构首先通过对不同决策参与者的权力范围及其相互的制衡关系的规制对重大政策产生影响，包括确定由谁获得正式的权力，做出选择、做出决定前应遵循哪些程序，以及人们能否和如何以合法的方式影响那些拥有正式权力的人来进行利益分配。

②在既定的权力结构下，权力运行的动态过程是相关主体运用权力的过程。权力运行机制所构筑的政治选择框架对公共政策的制定产生重大影响。

③公共决策机制可按最高决策权的人数划分为首长制与委员会制，也可按决策权力分配关系划分为集权制与分权制。在一国现行权力结构及权力运行机制基础上的决策权力的制度设计，直接影响到决策的程序及其结果。

(2)公共政策的过程与程序

尽管公共政策的最终形式是法律法规、计划、决定和措施等，对公共政策的研究却需要特别关注和分析其静态和动态的运行过程。

①静态研究是以系统理论为基础，探讨公共政策过程的科学化。

②动态研究聚焦于有关公共政策的某一具体事件或特别领域，也可关注某一组织内的政策过程或社团、社区影响政策的过程，或是关注微观的政策信息、政策沟通、政策倡导等。

(3)公共政策的内容与输出

这一方面的研究更多地关注政策形成的因果关系与政策的实际效果。

①政策内容研究针对某一具体领域，探寻政策的起源、历史发展与演变，分析政策的过去、现在和将来，并试图找到政策发展变化的原因。

②政策输出研究则考察不同国家或地区政府的费用水平与提供的服务的现状、变化和差异，并将政策视为一种因变量，从社会、历史、政治、经济、技术等方面解释不同国家与地区产生不同政策输出的原因。

4.2013公共基础知识 导致政府与公众之间政策沟通出现阻碍的因素有哪些?如何解决?

答:政策沟通途径的多元化发展提高了公民的政策参与程度，进一步增强了公共决策的科学化、民主化及政策合法化的基础。然而，由于种种因素的制约，政策沟通也存在不少障碍。

(1)政府与公众之间政策沟通的障碍：

①沟通的技术障碍，主要表现为政策信息传递过程中由于难以克服的技术因素而造成的信息的耗损或失真等问题，以及由于受到技术发展和经济条件的限制，公众参与沟通的方式还不同程度地受到限制甚至无法实现。

②沟通的心理障碍。主要是由于传统政治体系的权力本位、官本位、管制本位与等级观念以及政策信息的封闭性增强了决策者及其决策过程的神秘性，这种神秘性加深了公众对政府的隔膜感，强化了部分公众对政府的盲从。此外，传统的控制式的政府管理模式所导致的政府决策者在决策过程中的专断性和随意性，以及政策过程透明度的缺失，不仅对政策形成带来不良后果，而且也削弱了公众对政策过程的信任基础。公众作为政策目标群体对政府部门和公共政策体系认同感的缺失或缺乏将可能诱发非常规性的逆向反应，使其拒绝接受甚至排斥正常的政策信息传递，产生政策沟通的心理障碍。

③沟通渠道的阻塞。一是由于制度的缺失，一些相关的法律法规有待于建立和健全；二是政府与社会之间良好协调互动关系还有待于发展推进，政府与公民社会合作治理的格局尚未形成；三是由于信息、技术、人力和物力等各种资源的限制，传统决策体制与观念的影响，以及一些政府、政府部门或官员对既得利益的维护等原因，可能造成政策信息的流动被阻塞，截流或扭曲的严重状况。例如，公众的意愿表达受到压抑、弱势群体上访无门或受阻、电子政府运作迟缓、听证过程受权威部门导向等。

(2)针对以上种种沟通渠道阻塞的情况，采取的治理措施包括：

①加强政策沟通的制度建设，特别是制定相关的法律规范，使政策沟通的制度规范成为政府与公众的共识和共同的价值。

②促进社会自治团体与第三部门的发育和成长，使之成为与政府进行政策沟通的重要民意组织。

③通过多种力量推动和加强对政府及政府部门的有效监督与制约，促使其转变观念，增强以民为本和以服务为本的意识，加快建设和完善政策沟通渠道，使政府与公众之间的政策沟通能真正实现畅通无阻。

5. 试论述现代公共政策分析的五种基本模式。[ 厦门大学2013年研 ]

答:现代公共政策分析的五种基本模型如下：

（1）传统理性模型：决策追求最优解

理性模型起源于传统经济学的理论。传统经济学理论是以经济人的假设为前提的，认为人自私且功利，做任何事都以满足个人最大利益需要为目标。分析人的行为实际上很简单，他之所以这样做而没有那样做，就是因为这样做可以最大限度地满足他的利益需要。传统的政策理论认为，任何决策都是目标性的行为，达到目标有很多种途径和手段。理性的选择是指做出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。应具备的条件的如下：

①把决策行为视为整体行为而非群体行为。因为是整体，才会有一致性的价值判断，如果是群体就必然会出现价值观方面的差异，因而在目标选择和最优认定方面产生分歧。

②决策者具有绝对理性。表现在他们具有完备的知识和信息，能穷尽备选方案并预测所有结果。

③决策目标单一、明确和绝对。

④决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。

⑤决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

（2）有限理性模型：决策追求满意解

西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。

①在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。

②在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。

③在抉择活动阶段，决策者在遇到满意方案时便会终止其搜索行为。

（3）渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正

美国学者林德布洛姆认为，政策制定的实际过程是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。渐进模型有以下一些特点：

①渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张。

②渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。

③渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。不是金口玉言，一劳永逸，要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。

（4）精英理论：政策是精英们的偏好

精英理论将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。其主要观点是：在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。基本观点如下：

①社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。

②作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。

③从被统治的非精英阶层进入统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的，从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。在非精英阶层中，只有那些能够接受精英阶层共同观念的人才可能被允许进入统治精英的行列。

④在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。

⑤公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。公共政策的变化一定是渐进性的，而非革命性的。

⑥精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。前者对后者的影响远远大于后者对前者的影响。

（5）制度理论：政策是组织的产物

制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系非常紧密，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。换言之，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。

政府制度赋予公共政策以下特征：

①公共政策的合法性。只有公共政策才表现为法律的规定，要求公众与团体予以忠诚与服从。

②公共政策的普遍性。公共政策的触角深入到了社会的各个层面和社会中的每一个人，而其他一些社会组织的政策与公共政策相比，其目标群体是非常有限的。

③公共政策的强迫性。只有政府才有权关押其政策的反对者，它以武力为后盾，独享社会的强制权，而其他一些社会组织所能实施的惩罚是难以与政府的这种力量相比的。

6． 治理背景下中国政策议程设置有哪些新趋势？[ 江苏大学2019年研 ]

答:改革开放以来，紧跟地方分权、政企分开、政社分开的步伐，中国国家治理的政策议程设置也发生了重大变迁。

(1)政策议程设置的驱动机制

任何社会都面临着很多问题，但并非所有问题都会引起政府关注，由于政府能力有限性，往往只有一部分社会问题能够得到决策者重视而进入正式的政策议程。

社会问题要想引起决策者重视，需要一定的触发机制，由此把常态问题转化为紧迫问题，形成要求改变现状的政治压力。具体来说，政策议程的创设主要有四种触发机制：

①领导指示。政治领导人在政策议程创设中扮演着重要角色，可主动提出政策问题或作出批示，要求政府部门提出解决方案，也有权决定是否将公众关心的政策问题纳入官方政策议程。

②危机事件。突发性的危机事件如果在短期内引起公众广泛关注，可能会促使政府立即采取行动，将该问题纳入政策议程。

③抗议活动。大规模的抗议行动容易引发骚乱，导致危机局面，因此需要政府迅速采取应急行动。

④曝光行动。媒体曝光的社会问题，往往容易被纳入政府议程。

(2)政策议程设置的四种模式

在设置某一政策议程时，决策者需要对利益相关方提供的知识和信息进行筛选，从而识别出关键问题，纳入正式的议事日程之中。在此过程中，新知识、新信息的应用是启动政策议程的重要动因。根据知识的应用状况，可将政策议程的设置分为精英驱动、府际互动、专家咨询、社会互动四种模式。

①精英驱动模式

政策议程设置由权力精英支配，决策者基于自身经验、认知及判断，独立提出政策问题，建构政策议程，提出政策方案，自上而下地进行运作。在精英驱动模式下，政策审议也可能设置公众议程，但主要是作为一种政治动员的手段，权力精英之外的各方行动者缺少实质性影响。“智者千虑，必有一失”，如果排斥利益相关者参与，在信息不对称的情况下，精英驱动模式容易导致决策失误，甚至造成重大损失。因此，在此模式下，一旦出现开放性论坛，则可能对政府治理的公信力提出挑战。

②府际互动模式

政策议程设置是决策者与执行者互动交流的结果。府际互动模式由政府内部人员或部门提出政策问题，得到上级或关键领导人同意后，进入正式的官方议程。府际互动模式发生于不同层级政府或部门之间，政策制定既要合理设置政策目标，也要考虑具体情境，采纳执行者提供的相关信息。在多层级的政府体系中，由于各地的具体环境具有差异性，政策制定需要考虑执行问题，采纳地方性知识，从而提升决策的包容性。

③专家咨询模式

在此模式下，专家建议成为推动政策议程创设的关键力量。对于涉及专业性、技术性较强的政策领域，专家咨询可弥补决策者的知识局限，从而提供较为系统的学科化知识支撑。专家咨询分为直接建议和间接影响两种形式，前者通过提交研究报告、参加咨询会等方式，向决策者提供政策建议；后者通过发表文章、接受媒体采访等方式，提出新政策议题，在受到决策者关注后进入正式议程。随着公共事务日趋复杂化，专家咨询已经成为政策议程创设的重要触发机制。然而，由于专家往往倾向于把价值问题转化为技术问题，有时也会引起公众质疑。

④社会互动模式

这一模式的政策议程设置较为开放，政府行动者与外部行动者具有持续的互动交流，决策者注重倾听社会声音，从而有助于提升政策决策的协商性和民主性。由于不同社会群体的政策偏好具有矛盾性，社会互动模式通过建立公共平台，组织社会协商对话，在利益相关者之间增进沟通，以此来寻找各方都能接受的共识性方案。此外，信息技术发展持续扩大了公众参与的影响力，对于社会关注度高的热点议题，公众议程对政府议程的议题选择具有重要影响。

(3)治理背景下中国政策议程设置具有以下新趋势：

①府际互动：从精英驱动转向全国互动

改革开放前，中国政策议程设置主要由政治精英驱动，通过自上而下的途径进行运作。改革开放后，为促进市场经济发展，中央政府开始在多个领域探索改革创新。其中，为减少决策风险，中央开始组织政策试验，形成了“中央部署――地方试点――中央认可――全国推广”的政策创新路径。随着地方自主权的不断扩大，地方自主设置的政策议程大量出现。在地方试验取得成效后，其他地方便很快跟进学习。而对于成效显著的地方经验，在得到中央决策者认可后，中央政府也会启动政策议程，将其纳入国家政策之中，并在全国范围内进行推广。

②专家咨询：从个别咨询转向智库建设

改革开放后，经济社会转轨需要大批专家提供智力支持。20世纪80年代中期以后，国家机关陆续组建成立了专家咨询委员会。到了90年代，地方政府也相继成立专家咨询委员会，一些政府部门开始委托专家开展专题研究，并为政府提供政策咨询和建议。党的十八大以来，中央大力推进智库建设，将专家论证纳入重大行政决策法定程序。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，推动构建国家层面的决策咨询网络。随后，召开国家高端智库建设试点工作会议，确定了首批国家高端智库建设试点单位。在新的时代背景下，高端智库既可通过向智库直报渠道提交研究报告，也可通过参加咨询会议、发表咨询报告、进行专题授课等方式，为决策提供辅助支持。

③社会互动：由动员参与走向议题建构

随着改革开放的推进，在政策议程创设中，政府与社会之间的互动日益频繁。早期的社会互动大多是先有政府议程，后有公众参与，具有动员型参与的特征，即在政策审议中，决策者注重引入有序的公众参与，听取公众的意见和诉求。随着互联网的快速发展，公众参与的渠道发生了重大变化。如今，各种公共论坛，自媒体平台为公众参与政策议题讨论提供了便捷途径。借助互联网的传播效应，一些社会问题迅速成为焦点议题，对政府部门构成压力，由此进入政府议程。在环境保护、权益维护、社区治理、卫生健康、公共安全等领域，社会精英主动建构政策议题，已经成为政策议程设置的重要组成部分。此外，新知识的传播也促使决策者重新审视现有政策的合理性，致使延续多年的公共政策可能发生变迁。

六、案例分析题

分析材料回答问题：

城市里的流动人口越来越多，他们的子女入学难成为近年来中国社会面临的一个无法回避的问题。如果这些孩子成为新文盲，将造成新的社会问题，仅在xx市，这些孩子的数量就将近20万人。

流动人口的子女教育问题成为一个严重的社会问题，早就引起了中央政府的关注。1998年原国家教委和公安部提出“流入地教育行政部门应具体承担流出地儿童少年接受义务教育的管理职责”但由于我国义务教育的人头经费按户籍划拨，外来工所在的城市财政体制在义务教育支出中并没有包含外来务工者子女的教育经费，所以xx市这些流动学龄儿童就学仍然面临很大的困难。绝大部分外来务工者子女只能到打工者自己创办的打工子弟学校就读。

这一问题也得到媒体的关注。不少记者深入到xx市外来人口聚居地采访，向社会反映打工子弟学校普遍存在着办学条件简陋、师资水平参差不齐和未通过当地教育行政部门审批等具体问题。不少专家学者也纷纷指出这些问题的严重性和迫切性，并提出政策建议。该市教育科学研究院基础教育科学研究所的一位副所长说：“解决流动人口子女的教育问题，应该以进入公立中小学为主。另外，要采取多种入学形式。"

这些具体问题进而受到xx市政府的高度重视。2002年4月3日，xx市人民政府办公厅正式转发了该市教委《关于对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，为解决上述流动人口子女入学中的诸多具体问题提供了政策依据。

试从公共政策问题的基本内容入手，分析xx市流动人口子女入学难的问题是如何进入政府政策议程的。

答:公共政策的重要特征之一是问题取向性。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。具体而言：

(1)存在客观的事实。“入学难”的问题成为近年来中国社会面临的一个无法回避的问题，随着城市里流动人口子女的人数越来越多，该问题也逐渐就成为一个社会公共问题。

(2)问题的察觉。流动人口子女的教育问题成为社会公共问题之后，被政府所察觉，有关政府部门提出了初步的解决原则。

(3)现实与利益期望等的冲突性。政府部门提出了初步的解决原则之后，流动人口子女的就学仍然面临很大的困难。即社会所存在的客观现实状况与政府的期望、价值和规范等有相当严重的冲突。

(4)团体或组织活动。社会公共问题上升为公共政策问题并不单纯是少数个人行动所能奏效的。在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府，才能将公共问题变为公共政策问题。本案例中媒体的活动就可以视为组织行动。

(5)政府的必要政策行动。严重的社会公共问题通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。在多种因素的共同作用下，xx市政府办公厅正式转发了该市教委的有关文件，为解决流动人口子女入学出台了相应的政策措施。